اصلاحات ساختاری واقعی در بودجه

برای رسیدن به تصمیمات مناسب در اصلاحات ساختاری بودجه، باید اول اهداف سیاستی مورد نظر را مشخص نماییم. حداقل ۳ هدف اساسی باید در این اصلاحات دنبال شوند: حمایت موثر از فقرا، افزایش بودجه عمرانی برای ایجاد رونق و خروج از رکود و نهایتا حذف کسری بودجه. رسیدن به این سه هدف، با روش های عادی و رویه‌های مورد عادت دولت‌ها امکانپذیر نیست و باید چاره‌ای اساسی اندیشیده شود.

در واقع، دو هدف اول مستلزم تخصیص قابل توجه بودجه هستند در حالی که هم اکنون نیز بدون پیگیری دو هدف اول، دولت با کسری بودجه بزرگی مواجه است. کسری بودجه دولت حتی از آنچه که تاکنون تخمین زده می‌شود نیز بالاتر خواهد بود چرا که تخمین درآمدهای مالیاتی در آن واقع‌بینانه نیست. خصوصا با رکود عمیقی که این ایام به بنگاه های تولیدی اصابت کرده و آسیب قابل توجهی که بخش رسمی دیده است.

خوشبختانه، دولت گزینه‌های در دسترسی دارد که بتواند با استفاده از آنها همزمان سه هدف فوق را پیگیری نماید: عادلانه‌سازی یارانه حامل‌های انرژی، اجرای مالیات بر مجموع درآمد افراد و منضبط نمودن هزینه‌های خود. دو اقدام اول درآمدهای دولت را به نحو چشمگیری افزایش می‌دهند و اقدام سوم هم ضربه‌پذیری بودجه را افزایش داده و سمت هزینه‌های دولت را ساماندهی می‌کند.

در حال حاضر، دولت با عدم تصمیم‌گیری مناسب باعث می‌شود که سالانه منابعی با اندازه حداقل دو برابر بودجه عمومی از محل حامل‌های انرژی هدر رود. به بیان دیگر، عدم‌النفع دولت به دلیل اختلاف قیمت بالای حامل‌های انرژی با میانگین قیمت جهانی و منطقه، دست کم سالانه حدود ۶۰ میلیارد دلار تخمین زده می‌شود. این منابع، عمدتا به جیب دهک‌های ثروتمند و قاچاقچیان رفته یا صرف صنایع انرژی‌بر که عمدتا ارزش افزوده پایین و آلایندگی بالا دارند، می‌شود. بخشی از آن نیز به دلیل مصرف زیاد، عامل آلودگی کلان‌شهرها شده است.

بر اساس آمار سمت هزینه بودجه خانوار، نفعی که ثروتمندترین دهک از بنزین ارزان می‌برد حدود ۲۳ برابر فقیرترین دهک است. به عنوان مثالی دیگر، یارانه برق پُرمصرف‌ترین مشترکان (که عمدتا ثروتمندترین دهک و اخیرا استخراج کنندگان رمزارزها هستند!) حداقل ۷۰ برابر یارانه برق کم مصرف‌ترین مشترکان (که عمدتا فقیرترین دهک هستند) است. عادلانه‌سازی یارانه‌ها (که از طریق اعطای سهمیه براساس کد ملی و راه‌اندازی بازار متشکل انرژی قابل حصول است)، علاوه بر ایجاد درآمدهایی برای دولت، خودش عاملی برای رفع محرومیت فقرا خواهد بود و نیاز بودجه به پوشش محرومیت را کاهش قابل ملاحظه‌ای خواهد داد.

دولت می‌تواند همزمان مالیات بر مجموع درآمد افراد را به گونه‌ای اجرا نماید که صرفا به ثروتمندترین دهک اصابت کند و نُه دهک دیگر با این مالیات درگیر نشوند. در نتیجه، اجرای آن علاوه بر افزایش درآمدهای دولت، بهبود توزیع درآمد و افزایش عدالت مالیاتی، ملاحظات اجتماعی قابل توجهی نخواهد داشت. ضمن اینکه، این نوع مالیات درآمدهای جدیدی برای دولت ایجاد می‌کند که می‌تواند هم جایگزین کاهش درآمدهای نفتی و هم جایگزین بخشی از مالیات بر درآمد بنگاه‌های تولیدی شود.

متعاقبا دولت می‌تواند با فراغ خاطر نرخ مالیات بر درآمد بنگاه‌های تولیدی را کاهش دهد. این امر در شرایط رکودی فعلی، کمک قابل توجهی به تولیدکنندگان خواهد بود. علاوه بر این، می‌دانیم که نابرابری درآمدی شدیدی بین صدک‌های بالای درآمدی و بقیه مردم وجود دارد. به نظر می‌رسد که عمده درآمدهای این صدک‌ها هم از مواردی نظیر فعالیت‌های غیررسمی و سفته‌بازانه، سوءاستفاده از حفره‌های اطلاعاتی تصمیمات سیاستی، سوء استفاده از پدیده درب‌های گردان و غیره حاصل می‌شود. علاوه بر این، سازوکار غیرعادلانه یارانه حامل‌های انرژی نیز عملا بیشترین انتفاع را نصیب این افراد کرده است. اجرای مالیات بر مجموع درآمد خانوار باعث می‌شود که این نابرابری تا حدی کاهش یابد.

نهایتا اینکه دولت باید برنامه موثری برای حذف ولخرجی‌ها و بی‌انضباطی‌های مالی خود داشته باشد. چون متاسفانه بودجه شفاف نیست و کار سیستماتیکی روی بودجه نشده است، به شکل دقیق نمی‌توان آمار داد اما تخمین عده‌ای از کارشناسان حوزه بودجه این است که بین ۳۰ تا ۳۵ درصد بودجه دولت، قابل حذف است، آن هم بدون اینکه اتفاق ویژه‌ای در اقتصاد بیفتد یا در ارائه خدمات و کالاهای عمومی دولتی خللی جدی وارد شود. در مرحله بعدی باید یکسری از هزینه‌هایی که قابل اجتناب هستند، حذف شوند.

یعنی هزینه‌هایی که ممکن است سطح رفاه عده‌ای را کاهش دهند، اما اصابت این رفاه به دهک‌های بالای هزینه‌ای در جامعه است، یا هزینه‌هایی از دولت است که اگر نباشند، هیچ عواقبی برای اقتصاد ندارد. این بخش هم باید در مراحل بعدی از بودجه حذف شود. اینها محقق نمی‌شوند مگر اینکه دولت طبقه‌بندی اقلام هزینه‌ای بودجه را به شیوه‌ای کارآمد و در چهار طبقه اقلام خیلی ضروری، ضروری، نسبتاً ضروری و اقلام قابل اجتناب انجام دهد.

البته ممکن است اینگونه تصور شود که در حال حاضر دولت اقلام بودجه را به همین صورت اجتناب‌ناپذیر و قابل اجتناب طبقه‌بندی کرده است، ولی طبقه‌بندی مذکور تطابق کمی با واقعیت هزینه‌ها دارد. به عنوان مثال، تمام ردیف متعلق به حقوق و دستمزد جزو هزینه‌های غیرقابل اجتناب دسته‌بندی می‌شود در صورتی که برخی دستگاه‌های دولتی سقف اضافه‌کار را به اکثر کارکنان خود می‌پردازند.

*مدیر اندیشکده حکمرانی شریف

منبع: پژوهشکده پولی و بانکی