یک رژیم حقوقی خاص برای یک گستره آبی منحصر به فرد

معاهده وضعیت حقوقی دریای خزر در ۱۲ اوت ۲۰۱۸ میلادی، برابر با ۲۱ مرداد ۱۳۹۷ هجری شمسی، در شهر آکتائو کشور قزاقستان، بین کشورهای ساحلی، یعنی جمهوری اسلامی ایران، فدراسیون روسیه، جمهوری آذربایجان، قزاقستان و ترکمنستان، امضا شد. توافق یاد شده، هجمه‌ای از نظرات را به دنبال داشته که بیشتر، در اعتراض به آن بوده است. پیش از هر چیز، مقتضی است تا به ماهیت حقوقی گستره آبی خزر اشاره شود؛ آیا به لحاظ حقوقی بین‌المللی، می‌توان خزر را یک دریا دانست؟

از منظر حقوق بین‌الملل دریاها بدان گونه که در کنوانسیون ۱۹۸۲ حقوق بین‌الملل دریاها متبلور شده است، دریا، پهنه آبی است که به طور طبیعی به دریا راه داشته باشد؛ این در حالی است که گستره آبی خزر از راه طبیعی به دریا راه ندارد، بلکه تنها از طریق کانال مصنوعی ولگا-دن به دریای سیاه متصل می‌شود. از این رو، چنانچه در ماده یک کنوانسیون وضعیت حقوقی دریای خزر آمده، گستره آبی خزر، یک توده آبی است که در خشکی محصور است. بنابراین، گستره آبی خزر، به لحاظ حقوقی، ماهیتا،ً یک دریا نیست تا بشود نظام عام حقوق بین‌الملل دریاها و از جمله کنوانسیون ۱۹۸۲ حقوق دریاها را بر آن حاکم دانست. البته از آن جا که این گستره بسیار بزرگ است، نه تنها در افواه که حتی در اسناد و آموزه‌های حقوقدانان نیز از روی تسامح بدان دریای خزر گفته شده است که این نوشتار نیز از آن مستثنا نیست. اهمیت گستره آبی خزر از ابعاد مختلف جغرافیایی، سیاسی و ژئوپولیتیک، موجب شده است تا نشود آن را به سادگی تحدید حدود کرد. بدین ترتیب، نظام حقوق بین‌الملل دریاها، از جمله کنوانسیون ۱۹۸۲ حقوق دریاها، در مورد آن قابلیت اعمال ندارد و همین امر، لزوم توافق در مورد نظام حقوقی خاص (Sui Generis) حاکم بر دریای خزر را ضروری مینماید. چه، مطالعه پیشینه وضعیت حقوقی بینالمللی دریای خزر نیز مؤیّد این بایستگی است.

از نظر تاریخی، خزر در دوران معاصر، تا مدت‌های طولانی، دو کشور ساحلی داشت؛ ایران و روسیه تزاری، و پس از آن، ایران و شوروری. ایران، به موجب عهدنامه‌های ترکمانچای و گلستان، عملاً، از دریای خزر محروم شده بود. پس از تشکیل اتحاد جماهیر شوروی، عهدنامه ۱۹۲۱ مودت بین ایران و شوروی منعقد شد که در مورد امور مختلف میان دو کشور پیش‌گفته بود و تنها مطلبی که در مورد دریای خزر در عهدنامه ۱۹۲۱ ذکر شد این بود که ایران حق دارد در دریای خزر، ناوگان نظامی داشته باشد. پس از آن، در سال‌های ۱۹۲۷ و ۱۹۳۵دو عهدنامه بازرگانی و دریانوردی بین ایران و شوروی منعقد شد که منقضی شده‌اند و سرانجام، عهدنامه ۱۹۴۰ بازرگانی و بحرپیمایی منعقدشد. به موجب عهدنامه ۱۹۴۰، برای طرفین، یک منطقه انحصاری ماهیگیری به عرض ۱۰ مایل دریایی تعریف شده و یک شرط رفتار ملی نسبت به کشتی‌های یکدیگر نیز در این عهدنامه مقرر شده است که هر یک از طرف‌ها متعهد شده بودند در بنادر خود، با کشتی‌هایی که تحت پرچم طرف دیگر بود، همان رفتاری را داشته باشند که با کشتی‌های خود دارند. در این عهدنامه تأکید شده است که جز، کشتی‌هایی که تحت پرچم ایران و شوروی هستند هیچ کشتی دیگری حق ندارد در دریای خزر عبور کند. ضمیمه این عهدنامه، نامه‌های بین ایران و شوروی مبادله شده است که متضمن آن است که دریای خزر، دریای ایران و و شوروی است.

اگرچه هیچ یک از معاهدات یاد شده متضمن ترسیم خطی مبنی بر تحدید حدود بین دو کشور ساحلی خزر نبود اما، شوروی در سال ۱۹۳۴ میلادی، به طور یکجانبه خط فرضی آستاراخان - حسینقلی را مرز میان شوروی و ایران اعلام کرد. در مقابل، ایران آن زمان که از قدرت شوروی واهمه داشت، توان اعتراض به این عمل یکجانبه متخلفانه شوروی نداشت و از این رو در انعقاد معاهدات مطروح، کوشید رژیم حقوقی خزر مبهم بماند که حداقل راه برای آیندگان باز باشد تا از خط فرضی آستاراخان - حسینقلی تبعیت نشود. با تجزیه شوروی، ایران رسماً اعلام داشت که خزر باید تحت حاکمیت مشترک همه کشورهای ساحلی باشد ولی بقیه کشورهای ساحلی این را نپذیرفتند. در این میان، کشورهای جانشین، به خصوص آذربایجان، مدعی بودند که مرز آستاراخان - حسینقلی پابرجاست و کشورهای جانشین شوروی میان خود تحدید حدود می‌کنند. رفته رفته، روسیه سعی داشت تا بستر و زیربستر تقسیم شود ولی در سطوح دریا مشترک باشند. بین ۱۹۹۸ تا ۲۰۰۳، چهار موافقتنامه بین کشورهای بخش شمالی خزر منعقد شد که بر اساس خط منصف، به تحدید بستر و زیر بستر دریا می‌پرداخت. اگرچه فقط مربوط به بخش شمالی خزر می‌شد، ولی پذیرش استفاده از چنین معیاری در مورد ایران، به ضرر ایران تمام می‌شد چرا که سواحل ایران مقعر هستند و تقریباً همانند وضعیتی است که پیشتر در رأی ۱۹۶۹ دیوان بین‌ا‌لمللی دادگستری در قضایای فلات قاره دریای شمال مطرح شده بود.

اختلافات میان کشورهای ساحلی موجب شد تا بالاخره در سال ۱۹۹۶ همه کشورهای ساحلی از جمله جمهوری اسلامی ایران، طی کنفرانس عشق آباد، بر بایستگی انعقاد معاهدهای که متضمن یک رژیم حقوقی ویژه باشد تأکید ورزند. به تدریج، عناصر مهمی از رژیم حقوقی دریای خزر در قالب معاهدات پراکنده‌ای تعیین شدند؛ معاهده ۲۰۰۳ راجع به حفاظت از محیط زیست دریایی خزر (کنوانسیون تهران) که چند پروتکل مهم دارد و مهمترین آن، پروتکل مسکو راجع به حفاظت از دریای خزر در برابر آلودگی‌های ناشی از منابع خشکی است. در سال ۲۰۱۰ نیز موافقتنامهای راجع به حفظ امنیت در دریای خزر امضا شد و در سال ۲۰۱۴ هم موافقتنامه حفاظت و بهره‌برداری بهینه از منابع زنده دریای خزر منعقد شد.

معاهده وضعیت حقوقی دریای خزر که بعضاً از آن به معاهده آکتائو نیز یاد می‌شود، تحت تأثیر نظریه روسیه، میان بستر و زیر بستر آب از یک سو و سطوح آب از سوی دیگر قائل به تفکیک شده است. سطوح آب به سه منطقه تقسیم شده است: دریای سرزمینی، منطقه ماهیگیری و پهنه آبی مشترک. حال آن که، سخن از تقسیم بستر و زیربستر به پنج بخش رفته است. به موجب این کنوانسیون، دریای سرزمینی، ۱۵ مایل دریایی است. این در حالی است که دریای سرزمینی در کنوانسیون ۱۹۸۲ حقوق دریاها، حداکثر ۱۲ مایل دریایی مقرر شده است. به موجب معاهده آکتائو، دریای سرزمینی، بستر و زیربستر و فضای فوق آن تحت حاکمیت کشور ساحلی قرار دارد. ماده ۱۱ این معاهده، راجع به عبور بی‌ضرر در خزر است. به موجب بند ۲ این ماده، شرایط و شیوه ناوهای جنگی، زیردریایی‌ها و سایر شناورهای زیرسطحی از آب‌های سرزمینی بر اساس توافق بین دولت صاحب پرچم و دولت ساحلی، و در صورت نبود چنین توافقی بر اساس قوانین دولت ساحلی تعیین خواهد شد. بعد از آن، منطقه ماهیگیری است که عرض آن ۱۰ مایل دریایی مقرر شده است. در این منطقه، برداشت از منابع آبزی در انحصار کشور ساحلی قرار دارد. در این باره، گفتنی است که از بندهای ۳ و ۴ ماده ۹ کنوانسیون وضعیت حقوقی خزر برمی‌آید که مفاد موافقتنامه ۲۰۱۴، در منطقه ۱۰ مایلی ماهیگیری باید رعایت شود. موافقتنامه ۲۰۱۴ راجع به حفاظت و بهره‌برداری بهینه از منابع زنده آبی دریای خزر، سخن از منابع زنده آبی مشترک به میان آورده است. به موجب موافقتنامه ۲۰۱۴، کمیسیون ماده ۱۰ این موافقتنامه می‌تواند گونه‌های آبزی مختلفی که خودش تشخیص می‌دهد را در فهرست این منابع زنده آبی مشترک قرار دهد. نفع ایران در آن بود که منطقه انحصاری اقتصادی در نظر گرفته شود ولی تحت تأثیر منافع روسیه، یک پهنه آبی مشترک مقرر شد. اما این ۱۰ مایل اشتراک، تنها در سطوح آب است و نه بستر و زیربستر خزر. منابع زنده مشترک در پهنه آبی مشترک تابع موافقتنامه ۲۰۱۴ است که به تأسی از موافقتنامه ماهی‌های مهاجر و دوکاشانه‌ای است. در این باره گفتنی است که تصمیم کمیسیون ماده ۱۰ مستلزم اتفاق آراء است.

تعیین این مناطق مستلزم ترسیم خط مبدأ است؛ خطی که نقطه آغاز تحدید حدود یادشده دانسته شود. کنوانسیون وضعیت حقوقی خزر به اقتباس از کنوانسیون ۱۹۸۲ حقوق دریاها، دو نوع خط مبداً عادی و مستقیم را تعریف کرده است. خط مبدأ مستقیم، برآمد ترسیم خط فرضی میان برآمدگی سواحل در مناطقی است که سواحل دندانه‌دار و مضرس باشند. خط مبدأ عادی بر اساس پایین‌ترین بودجه آب است که در دریاها به آن جزر گفته می‌شود. حتی اگر گفته شود که جزر مختص به دریا است و خزر دریا نیست، بدون تردید به لحاظ فنی بودجه آب خزر در زمان‌های مختلف، به موجب تبخیر تغییر می‌یابد. یعنی مقداری از حجم آبی که به خزر وارد می‌شود تبخیر می‌گردد. هر چه سطح آب پایین‌تر برود خط ساحل بیشتر میشود و این به آن معنا است که ساحل آن کشور بیشتر می‌شود. لذا ساحلی که شیب زیاد دارد خیلی کم جابه‌جا می‌شود. متأسفانه عمیق‌ترین قسمت، مقابل ساحل ایران است و شیب زیادی دارد. لذا سطح که پایین بیاید، ساحل ایران خیلی تغییری نمی‌کند. تراز مبناهای مختلفی در کاسته شدن از بودجه آب وجود دارد. در کنوانسیون وضعیت حقوقی خزر، بر اساس نقشه‌های دریایی که روسیه از خزر دارد، تراز مبنای بالتیک، برای ترسیم خط مبدأ مقرر شده است. این در حالی است که، خواسته ایران، آن بود که تراز مبنا، منفی ۲۶ متر باشد و تراز مبنای فاو رعایت شود.

به عنوان نتیجه گیری و جمع بندی، گفتنی است که مطالعه پیشینه خزر نشان از آن دارد که هیچ‌گاه سهمیه پنجاه درصدی از خزر برای ایران مقرر نشده و حتی عملاً خط فرضی که شوروی به طور یکجانبه ترسیم کرده بوده است و به لحاظ حقوقی باید آن را متخلفانه دانست، اجرا می‌شده است. کنوانسیون وضعیت حقوقی خزر میان سطوح آب از یک سو و بستر و زیربستر آن از سوی دیگر، قائل به تفاوت شده است. سطوح آب را به قسمت دریای سرزمینی (۱۵ مایل دریایی)، منطقه ماهیگیری (۱۰ مایل دریایی) و پهنه آبی مشترک (مابقی گستره آبی)، تقسیم کرده است. اگر در اینجا نیز به اقتباس از کنوانسیون حقوق دریاها عمل می‌شد و به جای پهنه آبی مشترک، منطقه انحصاری اقتصادی در نظر گرفته می‌شد بهره برداری کشورها در منطقه انحصاری اقتصادی مستلزم اجازه بود ولی به موجب کنوانسیون وضعیت حقوقی خزر، پهنه آبی مشترک متعلق به همه کشورهای ساحلی است و استفاده از آن مستلزم صدور اجازه نیست.

با توجه به این که روسیه از فناوری صید گسترده صنعتی برخوردار است، این امر می‌تواند به ضرر ایران باشد. البته چنانچه شرح داده شد، این صید گسترده به موجب موافقتنامه ۲۰۱۴ و مخصوصاً لزوم اتفاق آرا در کمیسیون ماده ۱۰ این موافقتنامه، تا اندازه زیادی تعدیل شده است. نقطه آغاز هر یک از این مناطق مستلزم ترسیم خط مبداً است که کنوانسیون وضعیت حقوقی خزر به اقتباس از کنوانسیون ۱۹۸۲ حقوق دریاها خط مبدأً عادی و خط مبدأ مستقیم را تعریف کرده است. لیکن در تعیین تراز مبنای خزر از نظر روسیه که تراز مبنای بالتیک است، تبعیت شده است. مطالعه وضعیت حقوقی مندرج در کنوانسیون مطروح حکایت از آن دارد که هیچ پهنه آبی دیگری در دنیا وجود ندارد که چنین وضعیت حقوقی بر آن حاکم باشد و از این رو باید گفت که کشورهای ساحلی درصدد ایجاد یک وضعیت حقوقی ویژه برای گستره آبی حائز اهمیت خزر هستند که اگرچه به موجب کنوانسیون حقوق دریاها به جهت این که به طور طبیعی به دریا وصل نمی‌شود، دریا دانسته نمی‌شود تا بتوان نظام عام حقوق بین‌الملل دریاها را در مورد آن اعمال کرد، ولی وسعتی همچو دریا دارد و این تکاپو و تلاش کشورهای ساحلی در تعیین وضعیت حقوقی آن همچنان ادامه دارد. چه این که هنوز خط مبدأ، ترسیم نشده و وضعیت بستر و زیربستر خزر نیازمند حصول توافق با جمهوری اسلامی ایران است. لازم الاجرا شدن کنوانسیون مستلزم آن است که هر پنج کشور آن را تصویب کنند. این به آن معنا است که اگر حتی یک کشور، از جمله کشور عزیزمان، جمهوری اسلامی ایران، آن را تصویب نکند، موجب می‌شود تا معاهده نسبت به دیگر کشورها الزام‌آور نشود.

*پژوهشگر دکتری حقوق بین‌الملل در دانشگاه قم و مدرس دانشگاه