هیچ کس حاضر نیست پنجره اهمال و امهال را در صندوق توسعه ملی باز کند

به گزارش صندوق توسعه ملی، مهدی غضنفری درباره تاریخچه و فلسفه حساب ذخیره ارزی و صندوق توسعه ملی اظهار کرد: برای رفع نوسانات بازار نفت و کاهش وابستگی بودجه کشور به درآمدهای نفتی، در قانون برنامه سوم توسعه ذخیره‌سازی درآمدهای مازاد حاصل از صادرات نفت خام به عنوان یکی از اهداف سیاست‌گذاران مطرح شد. به موجب ماده ۶۰ این قانون، دولت مکلف به افتتاح حسابی به نام ذخیره ارزی و مقرر شد از سال ۱۳۸۰ مازاد درآمد حاصل از صادرات نفت، در این حساب نگهداری شود. با افزایش قیمت‌های نفت در بازار جهانی، دولتمردان درصدد تعدیل سقف‌های ارزی مندرج در برنامه برآمدند و در قالب یک لایحه، پیشنهاد اصلاح ماده ۶۰ قانون برنامه سوم را به مجلس شورای اسلامی ارائه دادند.

وی افزود: پس از اصلاح ماده ۶۰ قانون برنامه سوم، هیأت وزیران آیین‌نامه اجرایی این قانون را تصویب کرد که در آن علاوه بر افتتاح و واریز وجوه ارزی به این حساب، مقرر شد تا ۵۰ درصد از وجوه ارزی حساب مزبور در قالب ارائه تسهیلات به طرح‌های پیشنهادی بخش غیردولتی (تعاونی و خصوصی)، به صورت نظارت شده و با هدف تأمین هزینه‌های ارزی طرح‌ها به مجری طرح پرداخت شود.

رئیس هیأت عامل صندوق توسعه ملی ادامه داد: در برنامه چهارم توسعه نیز به این موضوع اشاره شد، بر اساس ماده یک این برنامه و در راستای ایجاد ثبات در استفاده از عواید ارزی حاصل از نفت، دولت مکلف به ایجاد «حساب ذخیره ارزی حاصل از عواید نفت» شد. طبق این ماده به دولت اجازه داده شد از حداکثر معدل ۵۰ درصد مانده موجودی حساب ذخیره ارزی برای سرمایه‌گذاری و تأمین بخشی از اعتبار مورد نیاز طرح‌های تولیدی و کارآفرینی استفاده کند اما متأسفانه حساب ذخیره ارزی در برنامه‌های سوم و چهارم، نتوانست عملکرد مطلوبی را در دستیابی به اهداف مورد نظر ارائه دهد.

غضنفری معتقد است که با وجود درآمدهای سرشار نفتی در خلال آن سالیان، برداشت‌های دولت از حساب ذخیره ارزی و عدم بازپرداخت تسهیلات اعطایی بخش خصوصی به صورت ارزی، موجب تنزل نقش و جایگاه این حساب شد. به این دلیل هیأت امنای حساب ذخیره ارزی در سال ۱۳۸۷، منحل و اختیارات آن به کمیسیون اقتصادی دولت واگذار شد.

وی درباره چگونگی تشکیل صندوق توسعه ملی گفت: عملکرد ناامیدکننده حساب ذخیره ارزی در برنامه‌های سوم و چهارم توسعه، محافل سیاست‌گذاری را به فکر تغییر راهبرد مدیریت درآمدهای نفتی در اقتصاد کشور انداخت. لذا در خرداد ۸۷، مجمع تشخیص مصلحت نظام در بند ۸ پیش‌نویس الزامات تحقق چشم‌انداز بیست‌ ساله، موضوع ایجاد صندوق توسعه ملی را مطرح کرد. بر اساس این بند، قرار شد با تغییر نگاه به نفت و گاز و درآمدهای حاصل از منبع تأمین بودجه عمومی به منابع و سرمایه‌های زاینده اقتصادی، صندوق توسعه ملی، مستقل با ساز و کار مناسب قانونی ایجادشود.

باید از تجربیات حساب ذخیره ارزی و صندوق توسعه ملی درس گرفت

رئیس هیأت عامل صندوق توسعه ملی اعلام کرد: پس از آن، موضوع ایجاد صندوق توسعه ملی در سیاست‌های کلی برنامه پنجم، با تعدیلاتی نسبت به پیش‌نویس آن، مورد تأکید قرار گرفت و مجلس در ماده ۸۴ برنامه پنجم توسعه صراحتا" ایجاد صندوق توسعه ملی و اساسنامه آن را تصویب کرد. بر این اساس، به منظور تبدیل عواید ناشی از فروش منابع طبیعی به ثروت‌های ماندگار و مولد، صندوق توسعه ملی به صورت مؤسسه عمومی و غیردولتی، با واریز حداقل ۲۰ درصد از منابع حاصل از صادرات نفت و گاز و فرآورده‌های نفتی تشکیل ‌شد. در واقع و بصورت تقریبی، حساب ذخیره در خلال ده ساله‌ی دهه ۸۰ کارکرد داشت و صندوق توسعه ملی در خلال ده سال دهه‌ی ۹۰. و حالا باید از این تجربیات درس گرفت.

غضنفری عوامل شکست حساب ذخیره ارزی را اینگونه توضیح داد: در کنار موفقیت‌های حساب ذخیره ارزری که ارزش درس‌آموزی دارد باید از شکست‌ها هم عبرت گرفت. علل عدم توفیق و عملکرد نامطلوب حساب ذخیره ارزی را می‌توان در دو دسته و یا دو سرفصل عمده طبقه بندی کرد که دسته اول «اشکالات نگرشی و بینشی» و دسته دوم «اشکالات کنشی و منشی» هستند. این مشکلات ممکن است هنوز هم وجود داشته باشد و خدای ناکرده منجر به شکست صندوق توسعه ملی هم بشود. بنابراین لازم است پس از شناسایی مشکلات، درصدد اصلاح آن‌ها برآییم و در واقع از تجارب تلخ و شیرین گذشته درس آموزی کنیم.

وی اضافه کرد: اشکالات نگرشی و بینشی در تجربه حساب ذخیره ارزی، شامل چهار مفهوم بسیار مهم بود که وجود آنها موجب بصیرت ناکافی برای مدیریت حساب ذخیره ارزی می‌شد. اولین مورد آن توهم بی‌کرانگی منابع بود. چرا که همواره این توهم وجود داشت که حساب ذخیره ارزی، اقیانوسی از پول و منابع بیکران است و پایانی ندارد، بنابراین به انحای مختلف برداشت صورت می‌گرفت و تسهیلات از این محل پرداخت شد در حالی که بازگشت منابع آن، فرجامی نداشت و یا پر ریسک بود. این توهم درباره منابع بودجه‌ای و بانکی هم صدق می‌کند.

پرونده‌های باز از حساب ذخیره ارزی

به گفته رئیس هیأت عامل صندوق توسعه ملی مشکل دوم در این زمینه تقدس ظاهری تولید بود، به این معنی که عده‌ای انتظار داشتند حالا که از حساب دخیره ارزی وام گرفته‌اند و کارخانه تأسیس کرده‌اند؛ پول حساب ذخیره ارزی را هم پس ندهند یا اینکه با نرخ ارز ارزان بازپرداخت کنند و اصل دلیل‌شان این بود که تولید مقدس است. بنابراین در بازپرداخت به این بهانه که کار ما مقدس است، استنکاف می‌کردند و با جهش نرخ ارز، بازپرداخت وام‌های خود را با ارز ارزان قیمت انجام دادند و البته همچنان پرونده‌هایی باز است. شاید بتوان گفت حساب ذخیره ارزی قربانی تقدس ظاهری تولید شد. تقدسی که فریب‌کارانه هم بود. هرچند تولید، قابل احترام و ارزشمند است اما تولید باید بازگشت منابع داشته باشد تا توسعه رخ دهد. مهمترین نکته در تجربه حکمرانی، تفاوتی است که بین تولید و توسعه وجود دارد. تولید یعنی منابع صندوق یا حساب ذخیره ارزی را برای ساخت کارخانه صرف کنیم که اگر پس نداد حداقل امیدوار باشیم که به تولید مشغول است. توسعه اما به این معناست که به سرعت منابع را پس بگیریم و به متقاضی بعدی پرداخت کنیم. در واقع تکرار فرآیند سرمایه‌گذاری در تولید منجر به توسعه خواهد شد. اگر منابع در یک بنگاه رسوب کند شاهد توسعه نخواهیم بود.

وی سومین مشکل را نگاه ناخودی به منابع حساب ذخیره ارزی دانست و گفت: دلسوزی که افراد و بانک‌های عامل برای پول خودشان داشتند، برای منابع حساب ذخیره ارزی نداشتند. بانک‌های عامل در واقع منابع حساب را ناخودی و پول خودشان را خودی می دانستند. وقتی پول را به متقاضی (تسهیلات گیرنده) پرداخت می‌کردند، اگر برمی‌گشت که به دولت می‌دادند اما اگر این پول برنمی‌گشت عین خیالشان نبود چون نه تنها ضرر نمی‌کردند بلکه در صورت طولانی شدن بازپرداخت، سود بیشتری هم می‌بردند. و نهایتا تجربه اندک حکمرانان چهارمین عامل است. به این معنی که سیاست‌گذاران در دولت‌های مختلف، تفاوت زیادی میان صندوق ریالی و ارزی قائل نبودند. یعنی در حالیکه منابع ارزی از این محل پرداخت شد آن را در سررسید به صورت ریالی بازپس می‌گرفتند. در آن زمان حکمرانان شاید به اندازه الان نمی‌دانستند که تفاوت صندوق ریالی و ارزی چیست؟ در حالی که حساب، ارزی است و باید به همان صورت ارزی هم بازپرداخت‌ها انجام شود.

غضنفری همچنین درباره اشکالات کنشی و منشی که سبب شکست حساب ذخیره ارزی شد، اظهار کرد: این دسته از اشکالات به رفتار و عملکرد حکمرانان و سایر بازیگران اشاره دارد و نخستین مؤلفه آن تله تقسیم بندی و دام دسته بندی است که سندرم آمبولانس ارزی نام دارد. یعنی به دنبال استنکاف وام گیرندگان از بازپرداخت ارزی، دولت‌ها به توصیه دایه‌های مهربان‌تر از مادر، تسهیلات گیرندگان را دسته‌بندی می‌کردند. در این حالت به برخی اجازه می دادند که مثلا" دیرتر و یا ارزانتر بازپرداخت کنند. فقط کافی بود یک نفر اجازه پرداخت اقساط به قیمت ارز قدیم و یا ارز ترجیحی را بیابد؛ بعد از آن سایر تسهیلات گیرندگان در کوره راهی که او گشوده بود قرار می‌گرفتند و مانند دنبال کردن آمبولانس در بزرگراه، یکی یکی درخواست مشابه داشتند. شاید مفتضح ترین قسمت داستان آن باشد که برخی به همین بسنده نکرده و منتظر تقسیم بندی بهتری می ماندند!

رئیس هیأت عامل صندوق توسعه ملی ادامه داد: در ظاهر این بود که راه حل اجرایی انجام شده اما تله‌ای بود که دولت‌ها در آن می‌افتادند و یک راه باریکی برای عده خاص باز شد. مثلا" می‌گفتند از ۱۰ بدهکار در حوزه نساجی، به صورت ریالی و یا ترجیحی بازپس بگیریم و فقط کافی بود که با یک نفر از این ۱۰ نفر موافقت شود و به دنبال آن انبوهی از آدم‌ها آمدند و پشت این ۱۰ نفر می ایستادند و این ۱۰ نفر تبدیل به یک صف بلند از متقاضیان می‌شد که کلی عذر و بهانه برای عدم بازپرداخت داشتند.

وی دومین مشکل در این حوزه را صدور بیانیه پشتیبانی دانست و گفت: این بیانه‌ها گاه از سوی همان دایه‌ها و گاه از طرف دلسوزان منتشر می‌شد. اعلامیه‌هایی از سوی انجمن‌ها و نمایندگان مجلس و یا اتاق‌های بازرگانی و تعاون در راستای حمایت از تولید بود که خواستار کوتاه آمدن دولت و حساب ذخیره ارزی در بازپس‌گیری ارزی و با نرخ روز بودند. شاید دایه‌ها دچار توهم بی‌کرانگی بودند و چون بینش آن‌ها دچار مشکل بود، کنش آن‌ها هم مشکل داشت. اما مشکل سوم، اهمال و امهال بود. البته اینکه وام گیرندگان درخواست امهال و یا استمهال کنند بسیار طبیعی است. اما اینکه برای چند سال، هر ساله درخواست امهال کنند در واقع دامن زدن به پدیده اهمال است. بالاخره یک دفعه امهال می‌گیرید، اشکال ندارد اما درخواست‌ها به دفعات بسیار زیاد تکرار می‌شد و وقتی متقاضی وام را پس نمی‌داد فرصت چند باره به او داده می‌شد. وقتی امهال از یک بار به چندین و چند بار تبدیل می‌شود دیگر نامش امهال نیست و به آن اهمال می‌گوییم. امهال حد دارد و باید وام را برگرداند زیرا تعداد زیادی از متقاضیان سرمایه‌گذاری در صف اخذ وام هستند و باید به آن‌ها هم توجه کرد تا توسعه رخ دهد.

جهش‌های ارزی و بهانه جویی های فرضی از عوامل شکست حساب ذخیره ارزی

غضنفری با بیان اینکه آخرین مؤلفه، جهش‌های ارزی و بهانه‌جویی‌های فرضی بود، عنوان کرد: یکی دیگر از دلایل شکست حساب ذخیره ارزی جهش‌های ارزی و بهانه جویی های فرضی بود. به جای اینکه دارایی‌های وام‌گیرندگان را ارزش‌گذاری کنند، می‌پذیرفتند که بازپرداخت را با همان نرخ ارز چند سال پیش که وام گرفتند انجام دهند. هرچند در زمان حساب ذخیره ارزی، تعدادی هم واحد تولیدی ایجاد شدند و منجر به رشد اندک اشتغال و تولید شد اما آن حساب، منجر به توسعه نشد چرا که تولیدکنندگان به موقع و به مقدار درست وام را به حساب برنگرداندند و وام‌دهی تکرار نشد.

وی با تاکید بر اینکه صندوق توسعه ملی، تنها صندوق ارزی کشور است، گفت: این صندوق در واقع یک نهاد اقتدار ملی است که هویت آن ارزی و ماهیت آن توسعه‌ای است. پس نباید آن را ریالی-تولیدی بدانیم. البته باید یک تشخص و تمایز هم برای آن قائل شد و بدانیم که صندوق توسعه ملی، عملا" بانک مرکزی یا بانک عامل هم نیست. همچنین صندوق، بورس و بیمه نیست که از این طریق خسارات ناشی از حوادث طبیعی و ... جبران شود. صندوق توسعه ملی مثل هیچ کدام از نهادهای پولی و مالی نیست و فقط مانند خودش است. صندوق محلی است که باید در آن پول تجمیع شود تا افزایش یابد نه کاهش پیدا کند. صندوق توسعه ملی یک نهاد ملی مالی و سرمایه‌گذاری است که باید موتور توسعه کشور باشد.

رئیس هیأت عامل صندوق توسعه ملی تصریح کرد: نکته سوم اینکه صندوق توسعه ملی باید رشد کند به این معنا که ذخایر آن هیچ گاه نباید به صفر برسد بلکه باید هر سال رشد قابل قبولی داشته باشد. منابع آن افزایش یافته و ارزش افزوده ایجاد کند. رشد متوسط صندوق‌های ثروت ملی در جهان شش درصد است و آرمان نهایی صندوق توسعه ملی، حذف وابستگی بودجه به نفت است.

صندوق توسعه اتاق تسویه یا کلینیک پاکسازی اقتصادی نیست

غضنفری تاکید کرد: صندوق توسعه ملی، اتاق تسویه یا کلینیک پاکسازی اقتصادی نیست، یعنی افرادی که از دولت‌ها طلبکارند نباید به جبران آن، طلب صندوق را پس ندهند و یا به دنبال قیمت‌های ترجیحی و یا بازپرداخت ریالی به قیمت روز وام گیری باشند. در واقع صندوق محلی برای سرریز نتایج سیاست‌های نادرست دولت‌ها یا فشار ناشی از تحریم‌ها نیست. صندوق وام ارزی داده‌ و باید وام را به صورت ارزی و به موقع پس گیرد. همچنین صندوق محلی برای انتقال تراز منفی ناشی از اختلافات دیگر بخش‌ها با دولت‌ها نیست. در دوره‌های قبل شاهد این بودیم که برخی دریافت‌کنندگان منابع از صندوق، با تغییر دولت، به دلیل برخی اختلاف حساب‌ها، از بازگشت منابع به صندوق خودداری می‌کردند که این رویه نباید دیگر تکرار شود. نه در ایران و نه در هیچ کجای جهان نمی‌توان به یک بانک خصوصی یا خارجی گفت وامی که پرداخت شده را پس نمی‌دهیم چون کالای ما مشمول قیمت‌گذاری شده است. قیمت‌گذاری سیاستی است که در دیگر نهادها برای آن تصمیم‌گیری می‌شود و صندوق توسعه ملی را نمی‌توان در آن دخیل دانست و با این بهانه، از پس دادن منابع صندوق خودداری کرد.

وی با اشاره به اینکه صندوق نباید به اهمال و امهال برگردد و هیچکس در صندوق توسعه ملی حاضر نیست دوباره پنجره اهمال و امهال را باز کند، گفت: سهامداران صندوق توسعه ملی، همه‌ی مردم ایران هستند. شریک اصلی صندوق، بخش خصوصی است اما همه و نه تعدادی بسیار محدود. صندوق توسعه ملی تنها نهاد مالی ارزی کشور برای سرمایه‌گذاری و مشارکت با بخش خصوصی است. صندوق باید موتور توسعه کشور باشد و برای ایفای درست این نقش، باید در فرایندها و سازوکارها، افزایش بهره وری سرمایه و سرعت بخشیدن به بازگشت منابع و تکرار فرایند سرمایه گذاری مد نظر باشد و نه رسوب منابع صندوق نزد اندکی افراد.

رئیس هیأت عامل صندوق توسعه ملی تصریح کرد: فارغ از نتایج کار در حساب ذخیره ارزی و صندوق توسعه ملی، مسئولان گذشته‌ی صندوق همگی در چارچوب مقررات عمل می‌کردند؛ یعنی اگر بخشی از این منابع در اختیار دولت‌ها قرار گرفته براساس مجوزهای خاص بوده و یا اگر تسهیلات داده شده بر اساس مقررات بوده و اینطور نیست که مدیران قبلی تصمیمات غیرقانونی گرفته باشند.