لباس جدید برای بودجه ۹۹

به گزارش دنیای اقتصاد، بودجه ۹۹ بدون نفت و دوسالانه بسته خواهد شد. این ادعایی است که سخنگوی دولت و مقامات ارشد سازمان برنامه و بودجه بیان کرده‌اند. دیروز، محمدباقر نوبخت رئیس سازمان برنامه و بودجه اعلام کرد که «در بودجه سال ۹۹ برای نخستین بار نفت از هزینه‌های جاری جدا می‌شود و به طرح‌های عمرانی اختصاص پیدا می‌کند.»

ادعای بزرگی که تاکنون بودجه‌نویسان از عملی کردن آن عاجز بوده‌اند. به نظر می‌رسد وابستگی بیش از حد بودجه ۹۸ به درآمدهای نفتی در قالب اولیه و سپس خالی‌ماندن دست دولت از درآمدهای نفتی در عمل، دولت را به این سمت حرکت داده است. اما اصلاحات ساختاری که وعده آن داده شده، پیش‌نیازهایی دارد. در واقع بی‌نیاز کردن بودجه از نفت، مترادف با اصلاحات ساختاری نظام مالیاتی، نظام یارانه‌ای، نحوه هزینه‌کرد دولت و... در اقتصاد ایران است. اصلاحاتی که هر کدام از آنها، سال‌ها در صف اجرا معطل مانده‌اند. اگر همه اینها در سال ۹۸ تبدیل به قانون و در سال ۹۹ اجرا شوند، بودجه ۹۹ انقلابی خواهد بود.

وعده سه مسوول برای بودجه بدون نفت

دیروز، سه مقام مسوول از قطع دسترسی بودجه ۹۹ به نفت خبر دادند. علی ربیعی سخنگوی دولت در نشست خبری خود با اصحاب رسانه، دو خبر در خصوص بودجه داشت. نخست آنکه امسال در پیوست بودجه سال ۹۹، بودجه ۱۴۰۰ نیز به مجلس ارسال می‌شود، یعنی بودجه ۲ ساله خواهد شد.

خبر دوم ربیعی این بود که در بودجه ۹۹ درآمدهای نفتی از بودجه جدا و تنها صرف طرح‌های عمرانی ‌می‌شود و درآمدهای دولت نیز از طریق مالیات و بهره‌وری تامین می‌شود. سخنان ربیعی از سوی دو مقام ارشد سازمان برنامه و بودجه نیز تایید شد، یعنی رئیس و معاون اقتصادی. دیروز دهمین جلسه ستاد بودجه ۹۹ در ساختمان سازمان برنامه و بودجه برگزار شد.

در حاشیه این جلسه حمید پورمحمدی، معاون اقتصادی و هماهنگی سازمان اعلام کرد که بنا به چند ضرورت بودجه سال آینده متفاوت خواهد بود که اولین و مهم‌ترین آن تاکید مقام معظم رهبری مبنی بر اجرای اصلاحات ساختاری در بودجه است. محمدباقر نوبخت، رئیس سازمان برنامه و بودجه کشور نیز خبر داد که در بودجه سال۱۳۹۹ برای نخستین بار نفت از هزینه‌های جاری جدا می‌شود و به طرح‌های عمرانی اختصاص پیدا می‌کند. می‌توان گفت دولت تاکنون به این صراحت و قطعیت از تدوین بودجه بدون نفت سخن نگفته بود و باید دید که تا چه حد موفق به عمل به این وعده سخت خواهد شد.

مخالفان و موافقان دوساله شدن بودجه

مساله اولی که در مورد بودجه ۹۹ وعده داده شده است، ضمیمه شدن بودجه ۱۴۰۰ در لایحه بودجه است. بودجه دوسالانه از نظر اقتصادی، یک روی خوب و یک روی بد دارد. موافقان دو ساله شدن بودجه معتقدند با طولانی شدن افق برنامه‌ریزی دولت، امکان اینکه پروژه‌ای به علت مغفول ماندن منابع مورد نیاز، نیمه‌تمام بماند، کمتر است.

چرا که دولت در این حالت منابع مورد نیاز برای پوشش مخارج عمرانی در مراحل نهایی تکمیل پروژه را نیز در بودجه‌ چندساله لحاظ می‌کند. از این نظر، بودجه دوساله می‌تواند به تکمیل پروژه‌های نیمه‌تمام کمک و از دورریزی منابع جلوگیری کند. اما روی بد ماجرا اینجاست که در اقتصاد ایران که کسری بودجه شایع است، بودجه دوسالانه می‌تواند به پیش‌بینی‌ناپذیری بیشتر متغیرها منجر شود.

در ایران، سیاست‌گذار مالی در تخمین هزینه‌ها و درآمدها با مشکل مواجه است که این مساله خود را به شکل کسری بودجه نمایان می‌کند. با طولانی شدن افق زمانی برنامه‌ریزی، نقش متغیرهای غیرقابل پیش‌بینی بیشتر خواهد شد و در این حالت، خطای برنامه‌ریزی فرصت ظهور بیشتری خواهد یافت. در نتیجه یک پیش‌زمینه برای موفقیت در بودجه دوسالانه، ثبات است.

شاکله اصلاح ساختار

بنا بر ادعای مطرح‌شده، قرار است هزینه‌های جاری دولت از شیرفلکه نفتی قطع شود. برای تحقق این مساله، باید منابع قابل‌توجهی را دولت جایگزین درآمدهای نفتی کند. دولت در اصلاحیه بودجه ۹۸، پذیرفت که تقریبا دوسوم از درآمدهای نفتی که از ابتدا در نظر گرفته بود قابل تحقق نیستند.

در واقع، درآمدهای نفتی دولت که در ابتدا حدود ۱۵۳ هزار میلیارد تومان بود، در نسخه اصلاحی که مرداد ماه ابلاغ شد، به حدود ۵/ ۵۷ هزار میلیارد تومان رسید. دولت برای این کاهش، دست به خانه‌تکانی نزد، بلکه تنها به برداشت از صندوق توسعه ملی و انتشار اوراق بسنده کرد تا حفره نفتی ایجاد شده در اثر تحریم‌ها، به شکل ساختاری پر نشود.

درحالی‌که در خرداد ماه، نشستی در سازمان برنامه و بودجه برگزار شد و مسوولان بخش اقتصاد کلان این سازمان، از طرحی رونمایی کردند که به‌دنبال جراحی ساختاری بودجه بود. طبق زمان‌بندی اعلام‌شده در آن نشست، قرار بود برنامه‌های کوتاه‌مدت اصلاح ساختار از تیرماه کلید بخورد اما در عمل این جراحی به بودجه ۹۹ حواله شد. برنامه‌های در نظر گرفته شده در آن زمان، در دو فاز کوتاه‌مدت و میان‌مدت و حول ۴ محور طراحی شده بود.

به نظر می‌آید جمع‌بندی نظام تصمیم‌گیری این بوده که فاز کوتاه‌مدت اصلاح ساختار حذف شود و نسخه میان‌مدت آن به مرحله اجرا رسد. بخشنامه بودجه ۹۹ که دو روز پیش توسط رئیس‌جمهور ابلاغ شد، در قالب محورهای «درآمدزایی پایدار، هزینه‌کرد کارآ،‌ ثبات در اقتصاد، توسعه و عدالت و اصلاحات نهادی نظام بودجه‌ریزی» بوده است.

در واقع خط‌مشی‌ای که در بخشنامه بودجه ۹۹ توسط رئیس‌جمهور آمده است، به دنبال همان محورهایی است که کارشناسان سازمان برنامه و بودجه در خرداد ۹۸ مشخص کرده‌اند و به‌نظر قرار است، همان برنامه با اصلاحاتی برای بودجه ۹۹ پیاده و اجرا شود. درآمدهای پایدار و هزینه‌کرد کارآ، دو محوری است که تحقق بودجه بدون نفت، وابستگی زیادی به آنها خواهد داشت. نوبخت، رئیس سازمان برنامه در این خصوص گفت: «در بودجه سال آینده کل کشور، درآمدهایی که جایگزین نفت می‌شود شامل یارانه‌های پنهان انرژی، ظرفیت‌های جدید مالیاتی با توجه به تعریف و تبیین جدید از پایه‌های مالیاتی و نیز استفاده از سایر منابع و دارایی‌های دولت خواهد بود.»

طراحی نظام مالیه نفت و گاز: برای اینکه بودجه از نفت مستقل شود، در درجه اول باید رابطه مالی دولت و نفت(وگاز) اصلاح شود. کارشناسان سازمان برنامه و بودجه معتقدند این استقلال باید به‌گونه‌ای باشد که نوسانات بالای درآمدهای دولت موجب ایجاد نااطمینانی و بیماری هلندی در سطح اقتصاد کلان نشود. در این چارچوب، درآمد دولت از نفت باید مستقل از قیمت و تولید نفت باشد. درآمد شرکت نفت نیز باید مستقل از قیمت نفت اما تابعی از تولید آن باشد. اعمال این اصلاحات می‌تواند یک نظام مالی شفاف بین دولت و نفت ایجاد کند. در این حالت انگیزه‌های دولت و بخش نفت در بهینه‌سازی درآمد نیز هم‌سو خواهند شد.

تجدیدنظر در نظام مالیاتی: سخنان مسوولان نشان می‌دهد یکی از منابعی که باید در بودجه ۹۹ مورد اصلاح قرار گیرد، تجدیدنظر در معافیت‌های مالیاتی است.

نوبخت در این باره توضیح داد: «بخشی از پایه‌های مالیاتی وجود دارد که قبلا آنها را طبق قانون مشمول مالیات نمی‌دانستیم بنابراین پایه مالیاتی تلقی نمی‌شد مثل عایدی سرمایه که در بودجه سال آینده تحت چارچوب اصلاح ساختار بودجه به‌عنوان منابع مالیاتی جدید تعریف می‌کنیم.» رئیس سازمان برنامه و بودجه افزود: «قرار است سال آینده ضرایب مالیاتی برای بنگاه‌های تولیدی کاهش یابد، در عوض مالیات‌های دیگری جایگزین شود و به جای این بر درآمد بنگاه‌های تولیدی تمرکز کنیم، مالیات بر درآمد کل خانوار مبنای عمل ما قرار می‌گیرد.» سخنان نوبخت، یعنی ایجاد پایه‌های مالیاتی جدید همچون مالیات بر عایدی سرمایه، کاهش ضرایب مالیاتی بنگاه‌های تولیدی و تمرکز بر مالیات بر درآمد کل خانوار به جای مالیات بر درآمد بنگاه‌ها، در عمل به معنی انقلاب نظام مالیاتی خواهد بود. مساله‌ای که در برنامه‌های میان‌مدت اصلاح ساختار بودجه قرار داشت. مالیات بر عایدی سرمایه، به معنی مالیات بر زمین، املاک، خودرو، ارز و طلا است. مثلا مالیات بر عایدی املاک و مسکن، یکی از اجزای مالیات بر عایدی سرمایه است که بر تفاضل قیمت خرید و فروش آن، وضع می‌شود و درصدی از عایدی به‌عنوان مالیات اخذ می‌شود. همچنین اگر دولت قصد داشته باشد که نظام مالیاتی را جراحی کند، باید طرح صندوق مکانیزه فروش را به‌طور کامل اجرا کند.

مولدسازی دارایی‌های دولت: به گفته رئیس سازمان برنامه و بودجه، بخشی از درآمد‌هایی که جایگزین نفت می‌شود مرتبط با مولدسازی دارایی‌های دولت است. کارشناسان سازمان در برنامه اصلاح ساختار پیشنهاد داده بودند که برای شناسایی، تجمیع، فروش و مولدسازی دارایی‌های دولت، شرکت ویژه‌ای ایجاد شود و به‌صورت تخصصی به این امر بپردازد. نقطه شروع فعالیت‌های این شرکت می‌تواند فروش و مولدسازی زمین‌های دولت باشد.

اصلاح نظام یارانه‌ای: به‌طور قطع، بی‌نیاز کردن بودجه از نفت، بدون اصلاح نظام یارانه‌ای ممکن نخواهد بود. سازمان برنامه در طرح توجیهی اصلاح نظام یارانه‌ای آورده بود: «وضعیت فعلی نظام یارانه‌ای علاوه بر محروم کردن دولت از یک منبع درآمدی قابل توجه، اقشار جامعه را به‌صورت عادلانه بهره‌مند نمی‌کند. بنابراین با هدف ممانعت از کاهش سطح اقشار آسیب‌پذیر، افزایش ضریب اصابت یارانه‌های آشکار و پنهان و بهبود عدالت اجتماعی، اصلاح نظام یارانه‌ای ضرورت دارد.»

به گفته کارشناسان این سازمان، به‌صورت تاریخی، دولت از قیمت حامل‌های انرژی به‌عنوان ابزار سیاست حمایتی معیشت و تولید استفاده کرده است و استمرار و گسترش این رفتار، به تدریج ابعاد مالی قیمت‌گذاری را زیاد کرده و عام بودن شمول یارانه‌های پنهان نیز باعث شده تا ضریب اصابت آنها پایین باشد. در حقیقت، اصلاح در یارانه‌های پنهان، در درجه اول اصلاح قیمتی حامل‌های انرژی خواهد بود و پیشنهاد اولیه سازمان برنامه، این بود که در ابتدا با اصلاح نظام یارانه‌ای بنزین و برق خانگی آغاز شود و سپس به گازوئیل و برق صنعتی تسری باید. در این طرح برای پوشش حداقل سطح معیشت، ابتدا یک کف حمایتی مصرف برای تمام خانوارها در نظر گرفته می‌شود و سپس حامل‌ انرژی مربوط به قیمت بازار عرضه خواهد شد.

البته این طرح اولیه‌ای است که در خرداد نوشته شده است و می‌تواند در لایحه بودجه ۹۹ تغییر کند. روی دیگر اصلاح نظام یارانه‌ای، حذف یارانه ارزی کالاهای اساسی است. در این باره سازمان برنامه و بودجه معتقد است در شرایطی که تحریم جریان ارزی کشور را با محدودیت‌هایی مواجه کرده، استقلال سیاست ارزی از سیاست حمایتی ضرورت دارد.

در این زمینه پیشنهاد قبلی کارشناسان سازمان برنامه و بودجه این بود که به‌جای تخصیص ارزی ترجیحی به کالاهای اساسی، یارانه موجود در ارز از طریق کالابرگ اعتباری و وام سرمایه در گردش به مصرف‌کننده نهایی و تولیدکننده داده شود و با انتقال مرحله‌بندی شده تقاضای ارز کالاهای اساسی به بازار ارز یکپارچه، بر عمق آن افزوده شود.

حذف هزینه‌های ناکارآ: بی‌نیاز کردن بودجه از نفت، تنها با به وجود آوردن منابع جایگزین و جدید، محقق نمی‌شود و حتما باید برخی ردیف‌های هزینه‌ای بودجه حذف شوند. در این راستا، به گفته پورمحمدی معاون اقتصادی سازمان برنامه و بودجه کمیته بازبینی هزینه‌ها تشکیل شده و کارشناسان سازمان برنامه و بودجه هزینه زائد و غیرضروری را حذف می‌کنند.

در این راستا قرار است دستگاه‌ها و فعالیت‌هایی که قابل ادغام و حذف هستند یا قابل برون‌سپاری و جلب مشارکت بخش‌خصوصی هستند، مورد توجه قرار گیرند. رئیس سازمان برنامه و بودجه کشور نیز توضیح داد: «در کمیته بازرسی، هزینه‌های همه امور و دفاتر و تک تک فعالیت‌هایی که صورت می‌گیرد مجددا تامل می‌شود که این فعالیت‌ها باید صورت گیرد یا نه، و اگر باید انجام شود به همین صورتی که الان وجود دارد باشد و همین دستگاهی که این فعالیت را انجام می‌دهد باید به کار خود ادامه دهد.»

به گفته نوبخت، با این کار بخش قابل‌توجهی از ردیف‌های بودجه حذف می‌شود. به نظر می‌آید که چابک‌سازی هزینه‌های دولت، در بودجه ۹۹ معطوف به حذف هزینه‌های غیرضرور خواهد بود. البته درخصوص هزینه‌های پروژه‌ها نیز به نظر اصلاحاتی صورت خواهد گرفت. چرا که پورمحمدی از تغییر پارادایم تخصیص بودجه از قالب دستگاه‌محور به برنامه‌محور خبر داد. البته اصلاح نظام یارانه‌ای، علاوه بر اینکه منابع جدیدی را در دسترس قرار می‌دهد، بعد دیگرش کاستن هزینه‌های دولت است؛ اصلاح در تخصیص یارانه طرح تحول سلامت، یارانه کشاورزی و یارانه تولید.

با توجه به اینکه تمامی اصلاحات در نظر گرفته شده برای بودجه ۹۹، جزو تصمیمات سخت به‌حساب می‌آیند، باید دید که سیاست‌گذار و نظام تصمیم‌گیری در نهایت به اتخاذ این تصمیمات سخت و ضروری خواهد رسید یا خیر. در صورت عملی شدن این تصمیمات دردناک و درمانگر، بودجه ۹۹ می‌تواند خط‌شکن بودجه‌های سنواتی اقتصاد ایران لقب گیرد.