سازوکارهای تنبیهی در لایحه بودجه

یکی از محورهای مهم اصلاح ساختار بودجه ناظر بر قطع وابستگی بودجه به نفت است. علاوه بر اینکه این هدف در سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی، سیاست‌های کلی برنامه ششم و همچنین برنامه اصلاح ساختار بودجه سازمان برنامه و بودجه کشور اشاره شده است، شرایط سخت موجود در کشور چنین اصلاحاتی را طلب می‌کند. در ایران به دلیل مشکلات نهادی و اقتصاد سیاسی که در سیاست‌گذاری‌ها وجود دارد، دولت‌ها هیچ انگیزه‌ای برای تصمیمات سختی که به ضرر خودشان است ندارند و تنها مسیر اصلاحات اساسی در کشور اجبارهای بیرونی و واقعیت‌های اقتصادی است که بر محدودیت‌های دولت‌ها اضافه می‌شود. شرایط سخت کنونی به خاطر تحریم‌ها و کاهش صادرات نفت و محدودیت‌هایی که در صادرات فراورده‌های نفتی بر ایران حاکم شده بهترین زمان را برای اصلاحات اساسی فراهم کرده است و اگر چنین اصلاحاتی در این برهه از زمان گرفته نشود فرصت سوزی بزرگی رخ خواهد داد.

در حال حاضر دولت در لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ پیش‌بینی کرده است ۴۸ هزار میلیارد تومان از منابع نفتی استفاده کند و ۳۰ هزار میلیارد تومان از منابع صندوق توسعه ملی برداشت کند. شایان ذکر است در ۸ ماهه نخست سال جاری به همین اندازه از منابع صندوق توسعه ملی استفاده شده است و این رقم تا پایان سال قطعا بیشتر خواهد بود. منابع صندوق توسعه ملی اگرچه در بخش واگذاری دارایی‌های مالی نوشته شده است اما چیزی جز منابع سیاه نفتی نیست. مجموع این منابع (یعنی ۷۸ هزار میلیارد تومان) بیش از ۱۶ درصد منابع عمومی، بیش از ۳۰ درصد درآمدهای دولت و بیش از ۴۰ درصد درآمدهای مالیاتی دولت را شکل می‌دهد. اما سوال این است که چگونه می‌شود درآمدهای نفتی را از بودجه جدا کرد. در صورتی که در لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ مجلس تصمیم بگیرد ۷۸ هزار میلیارد تومان از درآمدهای دولت را کاهش دهد، آیا می‌تواند منابع مالیاتی جایگزین (که به معنای افزایش ۴۰ درصدی درآمدهای مالیاتی است) برای آن بیابد؟ یا دولت می‌تواند به این میزان در هزینه‌های خود صرفه جویی کند (که به معنای کاهش ۲۱ درصدی در هزینه‌های دولت است)؟ یا چگونه با ترکیب این روش‌ها می‌تواند این منابع را جبران کند.

تامین مالی دولت صرفا از محل مالیات‌ها این ایراد را در ضمن خود دارد که چرا همیشه هزینه ناکارامدی مالی دولت یا حتی رخدادهایی که در خارج از اراده دولت است را مردم و بخش خصوصی باید به دوش بکشند؟ بنابراین در این شرایط سخت لازم است دولت نیز بخشی از این فشار را تحمل کند. در صورتی که دولت در یک بازه زمانی دوسالانه، ۱۰ درصد از هزینه‌های خود را از طریق حذف فعالیت‌های موازی و تکراری و یا سازمان‌هایی که دارای اهداف همپوشان هستند کاهش دهد در هر سال بیش از ۲۵ هزار میلیارد تومان صرفه‌جویی رخ می‌دهد. هرچند در قوانین متعددی نسبت به صرفه‌جویی هزینه‌های دولت الزاماتی مطرح شده، اما نبود ضمانت اجرایی و انگیزه توسط دولت باعث شده است که همیشه این قوانین بدون اثر باقی بمانند. یک پیشنهاد از طریق ایجاد سازوکارهای تنبیهی در لایحه بودجه است. در برخی کشورها در صورتی که دولت نتواند کسری بودجه را پوشش دهد، مقدار کسری از طریق کاهش ارقام مصوب ردیف‌های بودجه‌ای به شکل مساوی جبران می‌شود. بنابراین پیشنهاد می‌شود در صورتی که دولت در هر سال ۲۵ هزار میلیارد تومان صرفه جویی ایجاد نکند به همین اندازه از ارقام مصوب دستگاه‌های اجرایی سیاست‌گذار به صورت علی‌السویه کاهش یابد.

پیشنهاد دیگر حذف معافیت‌ها و تخفیفات مالیاتی است. به طور کلی پیش‌بینی می‌شود با حذف معافیت‌های مالیاتی موسسات کنکور، دفاتر نشر، دانشگاه‌ها و مدارس غیرانتفاعی، هنرمندان، رویدادهای فرهنگی و هنری مانند تئاتر و کنسرت، فعالیت‌های مناطق ویژه و آزاد اقتصادی و همچنین صادرات مواد خام و با ارزش افزوده پایین، بیش از ۵۰ هزار میلیارد تومان درآمد کسب شود. شایان ذکر است برای حمایت از این گروه‌ها، به جای معافیت ۱۰۰ درصدی، می‌توان آستانه درآمد مشمول مالیات را افزایش داد. اما از آنجا که حذف معافیت‌های مالیاتی به دلیل دوره‌های زمانی تعلق مالیاتی، پرکردن اظهارنامه‌ها و ممیزی فعالیت‌ها هیچ وصولی در سال ۱۳۹۹ نخواهد داشت و درآمدهای آن در سال ۱۴۰۰ محقق می‌شود، پیشنهاد می‌شود دولت ۳۰ هزار میلیارد تومان از صندوق توسعه ملی به صورت استقراض دریافت کند و در سال ۱۴۰۰ از محل دریافت درآمدهای ناشی از حذف معافیت‌های مالیاتی این بدهی را بازپرداخت کند.

همچنین اجرای برخی مالیات‌های جدید مانند مالیات بر خانه‌های خالی (ماده ۵۴ مکرر قانون مالیات‌های مستقیم) و معرفی پایه‌های مالیاتی جدید از جمله مالیات بر خانه‌های لوکس، مالیات بر عایدی سرمایه املاک و خودرو و مالیات بر مجموع درآمد می‌تواند درآمدهای جدیدی برای دولت ایجاد کند. در صورتی که این پایه‌های مالیاتی جدید بتواند ۲۳ هزار میلیارد تومان درآمدزایی داشته باشند، می‌توان منابع کافی جدید جهت جبران منابع نفتی در لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ پیشنهاد داد و ظرف دو سال قطع وابستگی بودجه به نفت را محقق کرد. در این صورت می‌توان همه منابع نفتی را به صندوق توسعه ملی واریز کرد و از این منابع جهت بهره‌مندی همه نسل‌ها صیانت کرد. با توجه به اینکه همیشه دولت انگیزه داشته است به منابع صندوق توسعه ملی دست‌اندازی کند، پیشنهاد می‌شود از سود سالانه صندوق توسعه ملی مالیات گرفته شود؛ این امر تا حدی کنترل‌کننده انگیزه برداشت از منابع صندوق است چرا که برداشت‌های بی‌رویه دولت از صندوق، درآمدهای مالیاتی را کاهش می‌دهد و نوعی اثر جانشینی درآمد برای دولت ایجاد خواهد کرد.

*عضو هیات علمی دانشگاه اصفهان

منبع: پژوهشکده پولی و بانکی