گریزی بر اصلاح ناگزیر مالیاتی

با افول درآمدهای نفتی در سال ۱۳۹۸، سیاستگذاران به اعمال تغییراتی در وضعیت بودجه‌ای دولت متوسل شده‌اند. مصوبه شورای عالی هماهنگی اقتصادی متشکل از سران قوا در مورد اصلاحیه قانون بودجه این سال و همچنین مصوبه این نهاد در مورد افزایش قیمت بنزین در همین راستا بوده است. بحث‌های فراوانی پیرامون این دو مورد در فضای رسانه‌ای کشور در گرفته است. اما سومین تغییر که تبعاتی بسیار بزرگتر به همراه دارد، به آرامی در حال آماده‌سازی برای اجراست، در حالی که توجه اصحاب رسانه چندان به آن معطوف نشده است.

پیش‌نویس لایحه اصلاح برخی از قوانین و مقررات مالیاتی آماده شده و در این پیش‌نویس پیشنهاد شده است که زمان اجرای آن ابتدای سال ۱۳۹۹ باشد. تغییرات گسترده‌ای طبق این پیش‌نویس در قانون مالیات‌های مستقیم رخ خواهد داد و البته برخی قوانین دیگر نیز دستخوش تغییراتی جزیی خواهند شد. در این که نظام مالیاتی کشور به اصلاحاتی عمیق نیاز دارد شکی نیست، کما اینکه کمتر اقتصاددانی لزوم تغییر نظام یارانه‌های پنهان را انکار می‌کند.

اما فارغ از موافقت یا مخالفت اقتصاددانان با این تغییرات، دولتمردان ناگزیر راه خود را خواهند رفت. ادامه تخصیص یارانه سوخت در شرایط فعلی غیرممکن بود، چرا که از یک طرف کسری بودجه فزاینده و از طرف دیگر مصرف سر به فلک کشیده سوخت عمدتاً ناشی از قاچاق آن، نتیجه‌ای جز افزایش فشار تورمی به بار نمی‌آورد. اما چگونگی حذف این یارانه کمتر در فضای عمومی کشور مورد بحث قرار گرفت.

رسالت اقتصاددان در مواجهه با این شرایط چیست؟ آیا باید مسیری که ناگزیر دولتمرد خواهد رفت را برای مردم طبیعی کرده و بر توضیح این که آنان ناگزیر از طی این مسیر هستند، متمرکز شود؟ این رویکرد در بهترین حالت اقناع افکار عمومی را برای همراهی با سیاست‌های اجراشده از سوی دولت به همراه خواهد داشت. اما آیا این رویکرد کمکی به اجرای بهینه این سیاست‌ها خواهد رساند؟ تبیین دلایل آزادسازی قیمت سوخت و مباحثه با مدافعان تثبیت قیمت سوخت، کمکی به زودتر اجرا شدن یا جلوگیری از اجرا شدن این طرح نمی‌رساند، اما تبیین پیش‌شرط‌های اجرای این طرح، روش‌های اجرای آن (جایگزین‌های طرح ناکارآمد کنونی تخصیص سهمیه به خودروها) و بررسی دستاوردها و تبعات منفی هر کدام از این روش‌ها می‌تواند دولت را به سمت مسیر بهینه اجرای ناگزیر آزادسازی قیمت سوخت هدایت کند.

این استدلال برای اصلاح نظام مالیاتی نیز صادق است. به همین دلیل در این یادداشت تلاش خواهد شد که بایدها و نبایدهای اصلاح نظام مالیاتی مورد اشاره قرار گیرد و در یادداشتی دیگر به جزئیات تغییر یافته در پیش‌نویس لایحه اصلاح برخی از قوانین و مقررات مالیاتی پرداخته خواهد شد.

قطع وابستگی به نفت

در برنامه‌ای که برای اصلاح ساختار بودجه در نظر گرفته شده، مهمترین هدف قطع وابستگی به درآمدهای نفتی است. اما آنچه در اصلاحیه قانون بودجه سال ۱۳۹۸ مشاهده می‌شود، عملاً تغییر شکل وابستگی به درآمدهای نفتی است و نه قطع این وابستگی. کاهش درآمدهای نفتی و افزایش استفاده از صندوق توسعه ملی و حساب ذخیره ارزی (طبق اصلاحیه قانون بودجه ۱۳۹۸)، به معنای استفاده از درآمدهای نفتی گذشته به جای درآمدهای نفتی جاری است. انتشار اوراق بدهی دولتی بدون برنامه مشخص برای بازپرداخت این بدهی (طبق اصلاحیه قانون بودجه ۱۳۹۸)، به معنای امید بستن به درآمدهای نفتی احتمالی آینده و استقراض و مصرف کنونی با این پشتوانه احتمالی است. بنابراین اصلاحیه قانون بودجه سال ۱۳۹۸ به نام کاهش وابستگی به درآمدهای نفتی در دستور کار قرار گرفت، در حالی که این هدف را پوشش نمی‌داد.

در حال حاضر نیز اصلاح نظام مالیاتی با همین رویکرد کاهش و قطع وابستگی به درآمدهای نفتی در دستور کار قرار گرفته است، بدون اینکه الزامی را برای کنار گذاشتن درآمدهای نفتی مطرح کند. منابع غیررسمی از درآمد مازاد ۲۰ تا ۳۰ تریلیون تومانی بر مبنای این پیش‌نویس خبر داده‌اند، در حالی که اجرای این پیش‌نویس وابسته به معافیت پایه در نظر گرفته شده در قوانین بودجه سالانه، می‌تواند منابع بسیار بیشتری را در اختیار دولت قرار دهد. چنین اصلاح عظیم و گسترده‌ای، فارغ از امکان اجرای آن، تبعات بلندمدت و ماندگاری را به همراه خواهد داشت. این در حالی است که چشم‌انداز درآمدهای نفتی مشخص نیست. چه تضمینی وجود دارد که در صورت لغو احتمالی تحریم‌ها در آینده، دولت مجدداً از درآمدهای نفتی حداکثر بهره برداری را نداشته باشد. آیا در این شرایط از مالیات پرداختی مردم کاسته خواهد شد یا شاهد افزایش بیش از حد اندازه دولت خواهیم بود؟

بنابراین هرگونه تغییر در نظام مالیاتی به منظور افزایش این درآمدها، بدون تعیین تکلیف نحوه کاهش و قطع درآمدهای نفتی دولت، به ویژه در شرایط رکودی کنونی، تبعات منفی جدی در پی خواهد داشت.

پالایش مخارج جاری

دولت برای جبران کاهش درآمدهای نفتی، عمده هم و غم خود را بر افزایش سایر منابع درآمدی متمرکز کرده است. این در حالی است که مخارج جاری غیرضروری سهم در خور توجهی از مصارف بودجه دارند. حتی در مورد جبران خدمات کارکنان که بسیاری آن را جزو هزینه‌های غیرقابل اجتناب دولت ارزیابی می‌کنند، می‌توان با بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد نسبت به کاهش قابل توجه آن اقدام کرد. تعطیلی بسیاری از مراکز غیرضروری و در پاره‌ای موارد مضر دولتی را نباید اقدامی دور از انتظار و امکان تصور کرد. به عبارت دیگر برای توصیه به افزایش خراج، باید اول نسبت به کاهش خرج کدخدا اقدام کرد. برای این منظور باید اصلاح نظام مالیاتی را مشروط به برنامه مدونی برای کاهش مخارج جاری کرد.

اجتناب از تعمیق رکود

بسیاری از صاحب نظران، افزایش درآمدهای مالیاتی را در شرایط رکودی اقتصاد ایران توصیه نمی‌کنند. اما به نظر می‌رسد که دولت فارغ از این نظرات، راه خود را خواهد رفت. بنابراین برای این که اصلاح نظام مالیاتی تبعات رکودی کمتری داشته باشد، باید پیش‌شرط‌هایی برای آن در نظر گرفت. یکی از مهمترین تحولات پیشنهادی در پیش‌نویس لایحه اصلاح برخی قوانین مالیاتی، حرکت به سمت مالیات بر جمع درآمد اشخاص حقیقی است. فارغ از توان اجرای این اصلاح در ایران، بسیاری از کشورهایی که این رویه را در دستور کار قرار داده‌اند، مالیات بر جمع درآمد اشخاص حقیقی را به تدریج جایگزین مالیات بر درآمد اشخاص حقوقی کرده‌اند. اما آنچه تاکنون مورد توجه سیاست‌گذاران مالیاتی ایران بوده، تمرکز بر مالیات بر جمع درآمد اشخاص حقیقی بدون کاهش قابل توجه مالیات بر درآمد شرکت‌ها بوده است. علاوه بر این، به موازات حذف بسیاری از معافیت‌های مالیاتی اشخاص حقوقی نیز در دستور کار قرار گرفته است.

در این پیش‌نویس مالیات بر درآمد عایدی دارایی و مالیات بر درآمد سرمایه‌گذاری به سایر پایه‌های مالیاتی اشخاص حقیقی اضافه شده و اشخاص حقیقی برای محاسبه مالیات بر جمع درآمد ملزم به ارئه اظهارنامه مالیاتی شده‌اند، در حالی که مالیات بر درآمد اشخاص حقوقی نسبت به سهم بخش خصوصی و تعاونی از ۲۵ درصد به ۱۸ درصد کاهش یافته و نسبت به سهم دولت، نهادهای عمومی غیردولتی، نهادهای انقلاب اسلامی، آستان‌های مقدس و سایر اشخاص حقوقی از ۲۵ درصد به ۳۰ درصد افزایش یافته است. با در نظر گرفتن معافیت‌های حذف‌شده، می‌توان ادعا کرد که مالیات دریافتی از اشخاص حقوقی خصوصی تغییر چندانی نخواهد داشت، اما با گسترش ارائه اظهارنامه اشخاص حقیقی، درآمد حاصل از مالیات بر جمع درآمد اشخاص حقیقی افزایشی تدریجی خواهد داشت تا به حداکثر ظرفیت خود برسد.

به همین دلیل پیشنهاد می‌شود که نرخ مالیات بر درآمد اشخاص حقوقی خصوصی به صورت تدریجی و متناسب با شرایط رکودی اقتصاد ایران کاهش یابد تا به حداقل خود (حتی می‌توان نرخ صفر را مد نظر قرار داد) برسد. با تمرکز بر مالیات بر جمع درآمد اشخاص حقیقی و حذف مالیات بر درآمد اشخاص حقوقی، می‌توان معافیت پایه را متناسب با شرایط رونق و رکود در قوانین بودجه سالانه تعیین کرد. در نظر داشته باشیم که طبق این پیش‌نویس، تنها متغیر مالیاتی که در قوانین بودجه سالانه متناسب با شرایط اقتصادی کشور در راستای سیاست‌های بودجه‌ای قابل تغییر است، معافیت پایه است.

همچنین دولت باید تا حد ممکن از دریافت مالیات مضاعف اجتناب کند. به عنوان نمونه عدم حذف مالیات بر درآمد اشخاص حقوقی و به موازات دریافت مالیات از درآمد سرمایه گذاری (برای مثال سود سهام)، یکی از مصادیق دریافت مالیات مضاعف است. تا زمانی که این ملاحظات به صورت شفاف در لایحه اصلاح برخی از قوانین مقرراتی گنجانده نشود، اقناع عمومی برای پیاده‌سازی چنین تحول عظیمی بسیار دشوار خواهد بود.

*کارشناس اقتصادی

منبع:‌ پژوهشکده پولی و بانکی