دلایل ناکامی در برنامه‌‏های توسعه

معمولا سیاستمداران و ارباب جراید عدم تحقق اهداف برنامه‌های توسعه را، هر چند بیشتر به‌صورت تلویحی، ناشی از ضعف علمی یا ناکارآمدی کارشناسان اقتصادی و مدیران و کارشناسان دستگاه‌های برنامه‌ریزی کشور (سازمان برنامه و بودجه به اضافه بخش برنامه‌ریزی دستگاه‌های اجرایی) می‌دانند و انتقاد می‌کنند که دستگاه برنامه‌ریزی کشور در دهه‌های گذشته نتوانسته است برنامه‌های واقع‌بینانه‌ای تنظیم کند؛ به‌طوری‌که اهداف تقریبا هیچ‌کدام از برنامه‌های توسعه بعد از انقلاب به‌طور کامل تحقق نیافته است. اهمیت و ضرورت تنظیم برنامه‌های توسعه واقع‌بینانه از جمله در بازدید اخیر رئیس‌جمهوری از سازمان برنامه و بودجه مورد تاکید قرار گرفت. با این حال به نظر می‌رسد در داوری از عملکرد دستگاه برنامه‌ریزی کشور به نکات زیر توجه کافی نمی‌شود.

پیچیدگی موضوع برنامه‌ریزی اقتصادی و ایجاد سازگاری درونی بین بخش‌های مختلف سیستم اقتصادی در برنامه، تغییرات غیر قابل پیش‌بینی در متغیرهای مهم اقتصادی خارج از کنترل دولت مانند درآمدهای نفت در طول سال‌های برنامه و تاثیر عوامل سیاسی.

این نکات را به ترتیب به‌طور خلاصه توضیح می‌دهم. از تجربه‌ای که در سال‌های خدمت در سازمان برنامه و بودجه کشور داشتم و به‌ویژه توفیق همکاری نزدیک در تنظیم برنامه سوم و تا حدودی نیز برنامه چهارم توسعه، متوجه این نکته شدم که بسیاری از مقامات مسوول در دستگاه‌های اجرایی و نیز بسیاری از نمایندگان مردم در دستگاه قانون‌گذاری اصولا عنایتی به مفهوم و تعریف دقیق برنامه‌ریزی اقتصادی ندارند. درحالی‌که برداشت نادرست از مفهوم برنامه‌ریزی اقتصادی نه تنها مانع تشخیص دلایل و عوامل واقعی شکست برنامه‌ها می‌شود، بلکه خود از دلایل عدم موفقیت برنامه‌های توسعه است.

توضیح آنکه فرآیند برنامه‌ریزی اقتصادی در دستگاه برنامه‌ریزی کشور به‌طور کلی به این صورت است: با استفاده از گزارش‌های کارشناسی وضع گذشته و موجود اقتصاد کلان و بخش‌های مختلف اقتصادی اجتماعی و زیر بنایی و نیز اسناد بالادستی (مانند برنامه‌های چشم‌انداز یا رهنمودهای مقامات عالی نظام و نیز دستورالعمل‌های تدوین برنامه ابلاغی از سوی معاونت اقتصادی و هماهنگی سازمان برنامه) هدف‌هایی برای شاخص‌های اقتصاد کلان (مانند تولید ناخالص داخلی و توزیع درآمدها) و نیز بخش‌های اقتصادی اجتماعی و فرهنگی در نظر گرفته می‌شود.

تلاش می‌شود این اهداف کلان و بخشی و منابع سرمایه‌گذاری لازم برای تحقق اهداف از طریق به‌کارگیری مدل‌های کمی و روش‌های کارشناسی و تشکیل جلسات بین مدیریت‌های ذی‌ربط سازمان برنامه و بودجه (از جمله دفاتر معاونت اقتصادی) و دستگاه‌های اجرایی سازگار شوند.

دستگاه‌های اجرایی علاوه بر برنامه‌های جاری فهرستی از طرح‌ها و پروژه‌های عمرانی بخش‌های (و استانی) مربوطه را برای رسیدن به اهداف تعیین‌شده برنامه همراه برآوردی از منابع لازم (بیشتر منابع ریالی و ارزی) برای اجرای پروژه‌ها و رسیدن به این هدف‌ها در طول برنامه پنج‌ساله را تنظیم و به سازمان برنامه ارائه می‌کنند.

در جلسات متعدد بین معاونت اقتصادی و هماهنگی سازمان برنامه و بودجه، مدیریت‌های ذی‌ربط سازمان برنامه و بودجه و بخش‌های برنامه‌ریزی دستگاه‌های اجرایی برنامه‌های جاری و طرح‌ها و پروژه‌های عمرانی پیشنهادی دستگاه‌های اجرایی بررسی می‌شود. در این بررسی‌ها ارزیابی مالی و اقتصادی-اجتماعی پروژه‌های بزرگ عمرانی مورد توجه قرار می‌گیرد.

در شورای تلفیق برنامه با استفاده از کلیه اطلاعات موجود برنامه کلان و برنامه‌های بخش‌های اقتصادی اجتماعی زیر بنایی با هدف حفظ سازگاری بین بخش‌ها و نیز رعایت سقف محدودیت منابع مالی برنامه تلفیق می‌شود.

همزمان سیاست‌هایی که برای تحقق اهداف کلان و بخشی باید اتخاذ شوند و نیز سازمان‌دهی و هماهنگی‌های بین دستگاهی مشخصی که برای اجرای برنامه‌ها لازم است در اسناد برنامه گنجانده می‌شوند تا در قانون برنامه پنج‌ساله درج شوند و به اجرا درآیند.

برنامه نهایی‌شده در شورای تلفیق با مجموعه اهداف و سیاست‌ها و نیز جداول مربوط به درآمدها و مصارف و سرمایه‌گذاری در بخش‌های (و استان‌ها) مختلف در دولت بررسی و به‌صورت لایحه برنامه پنج‌ساله تصویب و تقدیم مجلس می‌شود.

هر چند دستگاه برنامه‌ریزی کشور (سازمان برنامه و بودجه به اضافه بخش‌های برنامه‌ریزی دستگاه‌های اجرایی) دارای تجربه طولانی تقریبا هشتادساله (از دهه ۱۳۲۰) تنظیم برنامه‌های توسعه است و کارشناسان کارآزموده و مدیران مجرب آن نیز طبعا همواره تلاش می‌کنند که لایحه برنامه پنج‌ساله تقدیمی به مجلس حتی‌المقدور واقع‌بینانه باشد، اما به‌رغم زحمات و تلاش‌های این عزیزان هرگز نمی‌توان از تحقق کامل اهداف برنامه‌های توسعه کشور مطمئن بود. دلیل این عدم قطعیت را به‌صورت خلاصه می‌توان در سه عامل زیر خلاصه کرد:

ناسازگاری‌های درونی برنامه‌های توسعه

شوک‌های بیرونی خارج از کنترل مدیریت اقتصادی

اقتصاد سیاسی برنامه‌های توسعه.

شرح تفصیلی عناوین سه‌گانه بالا خارج از حوصله این نوشته مختصر است؛ اما شاید بهترین راه ایضاح موضوع توجه به تعریف کارشناسی برنامه‌ریزی اقتصادی باشد؛ تعریفی که همان‌گونه که اشاره شد، معمولا مورد عنایت مقامات دستگاه‌های اجرایی و قانون‌گذاری قرار نمی‌گیرد و چه‌بسا موجب سوءتفاهم‌هایی بین این مقامات و کارشناسان و مدیران سازمان برنامه و بودجه می‌شود.

اقتصاد علم تخصیص بهینه منابع کمیاب است. هدف از برنامه‌ریزی‌های اقتصادی هم در هر سطح در واقع تخصیص بهینه منابع است. همان‌طور که هر تولیدکننده تلاش می‌کند بهترین ترکیب ممکن نهاده‌های تولید را با توجه به بودجه خود و قیمت‌های نسبی عوامل تولید به‌کار بندد و سطح خاص ستانده را با حداقل هزینه ممکن تولید کند و هر مصرف‌کننده‌ای مایل است با محدودیت بودجه‌ای که دارد و نیز با توجه به قیمت‌های نسبی کالاها و خدماتی که مصرف می‌کند مطلوبیت خود را حداکثر کند، منطقی است که در سطح کلان اقتصاد نیز مفهوم تخصیص بهینه منابع و نیل به بالاترین سطح رفاه اجتماعی ممکن از منابع موجود در نظر گرفته شود. در واقع تعریف برنامه‌ریزی اقتصادی در ادبیات مربوطه عبارت است از داشتن یک تابع هدف مشخص و تلاش برای بهینه کردن آن تابع هدف مشروط به محدودیت‌های موجود. بنابراین آنچه در ذهن کارشناسان و مدیران دستگاه برنامه‌ریزی کشور وجود دارد حداکثر کردن رفاه اجتماعی (یا شاخص جایگزینی مانند کیفیت زندگی در ایران) مشروط به محدودیت‌های موجود است. در دنیای واقعی سه نوع یا سه دسته از محدودیت‌ها برای یک مساله برنامه‌ریزی اقتصادی وجود دارد. این سه نوع محدودیت عبارتند از:

محدودیت منابع، مانند منابع ارزی، ریالی، نیروی انسانی متخصص، زمین، آب، انرژی، مواد اولیه و غیره

محدودیت تکنولوژی یا فناوری‌های تولید در هر فعالیت اقتصادی و اجتماعی

محدودیت نهادی اعم از قوانین و مقررات و سیاست‌ها و تصمیماتی که قبلا اتخاذشده و در طول برنامه نیز می‌تواند بر فعالیت‌های اقتصادی و اجتماعی تاثیرگذارند.

توجه شود که در اینجا نه با سه فقره محدودیت بلکه با سه دسته از محدودیت‌ها مواجه هستیم. در اقتصاد ایران که اقتصادی مختلط است میلیون‌ها فعالیت تولیدی در بخش‌های کشاورزی، صنعت و خدمات با مالکیت و سرمایه خصوصی انجام می‌شود. هر فعالیتی با محدودیت منابع و فناوری‌های خاصی مواجه است و ناگزیر از رعایت قوانین و مقررات مربوط به آن فعالیت است. علاوه بر آن فناوری‌های تولید این کالاها و خدمات دائما در معرض تغییر است. تغییر فناوری‌ها هم ناشی از پیشرفت‌های شیوه‌های فنی و بهره‌وری عوامل تولید و هم به‌دلیل تغییر قیمت‌های نسبی عوامل تولید صورت می‌پذیرد. هرگاه می‌خواستیم در اقتصادی به اندازه و پیچیدگی اقتصاد ایران به‌نحوی برنامه‌ریزی کنیم که هدف‌های کلان و بخشی دقیقا تحقق‌یافته و هدف مورد نظر ما مانند حداکثر ممکن رفاه اجتماعی به‌دست آید، لازم بود یک مساله بهینه‌سازی ریاضی عظیم و پویا با یک تابع هدف بسیار پیچیده و شمار بسیار زیاد محدودیت‌های مربوط به منابع در اختیار و نیز تکنولوژی تولید تک‌تک بنگاه‌ها را حل کنیم که با فناوری‌های کنونی برنامه‌ریزی اقتصادی عملا غیرممکن است.

با توجه به ممتنع بودن حل چنان مساله بهینه‌سازی برای اقتصاد ایران در برنامه‌های پنج‌ساله مدیران و کارشناسان سازمان برنامه‌وبودجه برای لحاظ معیاری از تخصیص بهینه منابع کمیاب کشور در بخش‌های مختلف در واقع از ارزیابی پروژه‌های عمرانی پیشنهادی بخش‌های مختلف استفاده می‌کنند که به آن اشاره شد. این موضوعی است که معمولا با حساسیت مقامات مسوول دستگاه‌های اجرایی مواجه شده و گاهی سازمان برنامه را به کارشکنی و کند کردن پیشرفت امور متهم می‌کنند؛ زیرا هر مقام مسوولی در بخش خود مایل به افزایش بودجه جاری برای بهبود شرایط کاری کارکنان بخش خود و نیز اجرای حداکثر ممکن پروژه‌های عمرانی در آن بخش است؛ درحالی‌که منابع ارزی و ریالی کشور محدود است و سازمان برنامه برای رعایت تخصیص بهینه منابع ناگزیر است تنها پروژه‌هایی را که دارای بازدهی قابل قبول در سطح ملی هستند در برنامه لحاظ کند. به این دلیل روشن که لحاظ هر پروژه‌ای در برنامه یک بخش به‌ویژه منابع موجود برای بخش‌های دیگر را محدود و احیانا اجرای پروژه‌های آن بخش‌ها را ناممکن می‌کند. به همین دلیل نهایی کردن بودجه‌های جاری و سرمایه‌گذاری بخش‌های مختلف در برنامه‌های پنج‌ساله، مخصوصا در شرایط کسری بودجه و کمبود منابع مالی دولت، معمولا به جلسات و چانه‌زنی‌های بسیار بین مقامات دستگاه‌های اجرایی و مسوولان سازمان برنامه و بودجه منتهی می‌شود.

البته این نکته را هم باید یادآوری کرد که ارزیابی پروژه‌های بزرگ عمرانی در دنیا هم‌اکنون بسیار تخصصی شده و با کمک نرم‌افزارها و روش‌های پیشرفته‌ای صورت می‌گیرد و معمولا برای هر پروژه بزرگی ارزیابی مالی و ارزیابی اقتصادی-اجتماعی‌(با در نظر گرفتن هزینه‌های محیط زیستی انجام پروژه برای کشور) انجام می‌شود. این یکی از زمینه‌های مهم کارشناسی است که ضروری است مورد توجه سازمان برنامه قرار بگیرد و در دستگاه برنامه‌ریزی کشور تقویت شود.

ملاحظه می‌شود که تنظیم برنامه‌های با اهداف کاملا قابل تحقق در اقتصادی مانند ایران به اندازه کافی پیچیده است؛ اما آنچه آن را پیچیده‌تر می‌کند عدم قطعیت‌های مربوط به منابع مالی دولت و تاثیر تصمیمات سیاسی در کشور بر تنظیم و اجرای برنامه‌های توسعه است. تغییرات خارج از کنترل متغیرهای مهمی مانند قیمت نفت و در نتیجه درآمدهای دولت از مشخصه‌های اقتصادهای نفتی است و موضوع ناشناخته‌ای نیست. این تغییرات هرگاه شدید و طولانی بوده، تاثیر مهمی بر اجرای برنامه‌های توسعه گذاشته است. هرچند در برنامه‌های توسعه معمولا درآمدهای دولت از محل صادرات نفت در سناریوهای جایگزین با قیمت‌های مختلف نفت محاسبه می‌شود؛ اما در عمل تغییرات شدید کاهشی قیمت نفت معمولا تاثیر قابل توجهی بر اجرای برنامه‌های توسعه داشته است و یکی از دلایل غیر واقع‌بینانه بودن برنامه‌ها همان عدم امکان برآورد دقیق قیمت‌های نفت و درآمدهای دولت از محل صادرات نفت بوده است. نکته آن است که قیمت جهانی نفت معمولا پرنوسان‌ترین در بین قیمت کالاها و مواد اولیه در جهان بوده است؛ با این حال کشور تاکنون نتوانسته است در خنثی کردن تاثیر این نوسانات بر برنامه‌های توسعه و عملکرد اقتصاد کاملا موفق عمل کند. طراحی و اجرای حساب ذخیره ارزی در برنامه سوم و سپس صندوق ذخیره ارزی در برنامه چهارم توسعه نیز عمدتا به‌دلیل آنچه آن را می‌توان اقتصاد سیاسی نفت و برنامه‌های توسعه خواند، کاملا در اهداف خود موفق نبوده‌اند.

نهایتا تاثیر تصمیمات سیاسی بر برنامه‌های توسعه کمتر از دو معضل یادشده در بالا نبوده است. این تاثیر هم از جانب تصمیمات غیربرنامه‌ای مقامات دستگاه اجرایی و هم دستگاه قانون‌گذاری ایجاد می‌شود. مقامات سیاسی در کشور هم با تحمیل اهداف ناسازگار و غیر قابل دستیابی برای بخش‌های مختلف اقتصادی یا در سطح کلان از یکسو و هم تغییر راهبردهای تخصیص منابع و سیاست‌های پیشنهادی در برنامه از سوی دیگر برنامه‌های توسعه را متاثر می‌کنند. برای توضیح این نکته بیایید فرض کنیم اقتصاد ایران تنها یک کالا تولید می‌کند به نام تولید ناخالص داخلی (GDP) و نیز فرض کنیم فناوری تولید این کالای یگانه در طول برنامه ثابت است و می‌توانیم منابع لازم برای رشد تولید آن کالا، مثلا در حد ۸درصد در سال را هم پیش‌بینی کنیم. همین‌طور برای سادگی بحث فرض کنیم عدم قطعیت شرایط خارجی (نوسانات قیمت نفت، تحریم‌ها، شیوع همه‌گیری‌ها، سیل، زلزله و...) هم وجود ندارد. آیا حتی در چنین شرایط فرضی ساده‌ای، کارشناسان اقتصادی و برنامه‌ریزی کشور می‌توانند با قطعیت تحقق یا عدم تحقق اهداف برنامه (مثلا رشد ۸درصدی تولید ناخالص داخلی) توسعه را پیش‌بینی و اعلام کنند؟ پاسخ منفی است. نکته آن است که یکی از سه دسته محدودیت‌های مساله برنامه‌ریزی اقتصادی ما که در بالا آمد، یعنی محدودیت قوانین و مقررات و تصمیمات سیاسی-اداری موثر بر تخصیص منابع، در کشورهایی نظیر کشور ما بسیار بی‌ثبات و غیرقابل پیش‌بینی است. این محدودیت‌ها هر لحظه می‌تواند با دخالت و اقدامات نخبگان (الیت) سیاسی تغییر کند و با تغییر مسیر تخصیص منابع عملکرد برنامه‌های توسعه اقتصادی را نیز تغییر دهد. می‌توان دلیل این بی‌ثباتی را ضعف نهادهای سیاسی و اجتماعی دانست که قادر نیست مقامات بلندمرتبه سیاسی را محدود و متعهد به عمل در چارچوب قوانین و مقررات موجود کشور کند؛ زیرا خود این قوانین و مقررات توسط این نخبگان سیاسی و بر اساس ارجحیت‌های آنها و نه ارجحیت مردم تنظیم و اجرا می‌شود. این وضعیت مساله‌ای به‌وجود می‌آورد که در نظریه اقتصاد سیاسی مساله تعهد (Commitment Problem) خوانده می‌شود. به این معنی که نخبگان سیاسی نمی‌توانند خود را متعهد کنند از قدرت خود در آینده به نفع خویش استفاده نکنند. درحالی‌که در دموکراسی‌ها توزیع قدرت سیاسی به نحوی است که این تعهد‌ها رعایت می‌شود؛ زیرا اولا در این کشورها این ارجحیت‌های مردم است که از طریق انتخابات تجمیع و یکپارچه‌شده (Integrated) به ارجحیت جامعه تبدیل می‌شود و سیاست‌ها و تخصیص منابع کشور نیز بر اساس و مطابق آن ارجحیت‌های یکپارچه‌شده صورت می‌گیرد.

ثانیا، به‌دلیل وجود نهادهای قوی سیاسی و اجتماعی، سیاستمداران نمی‌توانند ارجحیت‌های جامعه را نادیده بگیرند و ارجحیت‌های خود را اعمال کنند. بنابراین ناگزیر هستند که به تعهدات خود عمل کنند یا کنار بروند. برای مثال چند هفته پیش شاهد بودیم نخست‌وزیر بریتانیا چون نتوانست به سیاست‌هایی که متعهد شده بود عمل کند در مدت کوتاهی پس از بر سرکار آمدن ناگزیر از سمت خود کنار رفت؛ چون در نظام سیاسی بریتانیا نهادهای قوی مانند احزاب مخالف و مطبوعات آزاد و مقررات و رویه‌های جاافتاده وجود دارد که اجازه خودکامگی به نخست‌وزیر آن را نمی‌دهد. اما در کشورهایی مانند کشور ما که هنوز این نهادها وجود ندارند یا ضعیف هستند، مساله عدم تعهد نخبگان سیاسی وجود دارد. مثال‌های زیادی برای این موضوع می‌توان آورد. بارها شاهد تغییر سیاست‌های پیشنهادی لایحه برنامه در مجلس بوده‌ایم یا مقامات عالی سیاسی اجرای برخی از برنامه‌ها را تغییر داده یا متوقف کرده‌اند. تا زمانی که سازوکارهای تعیین‌کننده‌ای برای متعهد کردن مقامات عالی سیاسی به وجود نیاید، طبعا این معضل در اجرای برنامه اقتصادی کشور وجود خواهد داشت. همان‌طور که گفته شد حل این معضل مستلزم شکل‌گیری نهادهای سیاسی اجتماعی قدرتمندی در کشور است تا مقامات سیاسی را متعهد و پاسخگو کنند.

به‌طور خلاصه با دلایلی که گفته شد کارشناسان اقتصادی و مدیران دستگاه برنامه‌ریزی در کشور به‌رغم میل خود نمی‌توانند برنامه‌های توسعه تنظیم کنند که بتوان با قطعیت از تحقق اهداف آن برنامه‌ها صحبت کرد. این موضوع هم به‌دلیل پیچیدگی‌های برنامه‌ریزی اقتصادی و برقراری سازگاری‌های بین بخشی هم تاثیر متغیرهای خارجی و هم به‌دلیل عدم تعهد نخبگان سیاسی است. تفاوتی ندارد که این کارشناسان و مدیران مثلا در دولت سازندگی برنامه اول و دوم را بنویسند، در دولت اصلاحات برنامه سوم و چهارم را تهیه کنند، در دولت تدبیر و امید برنامه ششم توسعه را تنظیم کنند یا در دولت حاضر برنامه هفتم را تدوین کنند؛ پارامترهای بنیادی تعیین‌کننده هستند. بنابراین از این نظر متهم کردن مدیران و کارشناسان اقتصادی و برنامه‌ریزی کشور به ضعف و ناتوانی در تنظیم برنامه‌های واقع‌بینانه با اهداف قابل تحقق در بهترین حالت کم‌لطفی و در بیشتر اوقات فرافکنی است. در هر حال امیدواریم با تقویت نظام برنامه‌ریزی کشور و با کاهش عدم قطعیت عوامل خارجی نظام اقتصادی به‌ویژه عادی شدن روابط بین‌المللی ایران از یکسو و توسعه نظام سیاسی کشور از نظر متعهد و پاسخگو شدن مقامات سیاسی از سوی دیگر اهداف عالی برنامه هفتم توسعه به‌ویژه در رشد سریع اقتصادی و توزیع عادلانه‌تر درآمدها تحقق یابد.

*اقتصاددان

منبع: دنیای اقتصاد