نقدی بر رد لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ در مجلس

۱- سرشت اجرایی بودجه و دادن آن در قالب لایحه
در نظام‌های حقوقی- سیاسی، قوه مجریه، به دلیل وصف اجرایی عمده بودجه، نقشی ممتاز و غیر قابل جایگزینی در طراحی بودجه و ابتکار عمل آن در دست دارد. به همین جهت قوانین اساسی یا عرف‌های حوزه حقوق اساسی در کشورها، نوعاً بر ممنوعیت یا محدودیت تغییر لوایح بودجه از سوی پارلمان مستقر شده‌اند.

پایه‌ی این اندیشه نوعی را به سادگی و روشنی می‌توان از اصل ۵۲ قانون اساسی نیز که اصل این امر به وضوح از اصل (۵۲) قانون اساسی که تصریح به لزوم تهیه بودجه سالانه کل کشور از طرف دولت و عدم امکان ارائه بودجهآن در قالب طرح، می‌پردازد، بیرون کشید و به دست آورد. می‌کند، نیز فهمیده می‌شود. اصل (۱۲۶) قانون اساسی هم در بیان مسئولیت رئیس‌جمهور نسبت به امور برنامه و بودجه و اداری و استخدامی نیز مؤیّد دیگری بر همین رویکرد است و بر آن پای می‌فشارد.

شورای نگهبان در دو نظریه تفسیری مختلف به شماره ۷۸/۲۱/۵۱۴۶مورخ ۱۳۷۸/۵/۲۴ و شماره ۹۲/۳۰۵/۵۰۰۰۲مورخ ۱۳۹۲/۱/۳۱ و با ابتنای بر همین دیدگاه را به نوعی مورد تأکید قرار داده است ...، تغییر در ارقام بودجه را با طرح مجلس به گونه‌ای که در کل بودجه تاثیر بگذارد و یا شاکله آن را دگرگون سازد، ممکن ندانسته و آن را مغایر اصل ۵۲ قانون اساسی اعلام کرده است. به همین علت اقدام اخیر مجلس در ردّ چارچوب کلی لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ کل کشور، قابل تأمّل و با اصول یاد شده ناسازگار است. عدم امکان تغییر اساسی یا جدّی لایحه بودجه و تأکید بر عدم تغییر شاکله لایحه بودجه، امکان ردّ چارچوب کلی این لایحه را قابل تأمّل می‌سازد.

۲ - نگاهی به چگونگی رد لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ در مجلس و نقد آن

روز گذشته مجلس محترم شورای اسلامی کلیات لایحه بودجه ۱۴۰۰ را که توسط دولت محترم تهیه و تقدیم شده بود، رد نمود و آن را به دولت برگرداند؛ اقدامی که با توجه به فرآیند آن، تا اندازه‌ای عجیب و دور از اصول قانون اساسی و حتی قانون آیین‌نامه داخلی مجلس و رویه‌ی معمول در گذشته به نظر می‌رسد. از مسیر تصمیم‌سازی مجلس بر می‌آید که به ظاهر بر پایه‌ی مواد ۱۸۲ و بعد قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی عمل کرده باشد. با این وصف حتی اگر سازگاری مواد (۱۸۲) به بعد آیین‌نامه داخلی مجلس را با قانون اساسی از این نظر مورد شبهه قرار ندهیم، فرایند طی شده در مجلس شورای اسلامی در رسیدگی نسبت به لایحه بودجه، منطبق حتی با خود آیین‌نامه داخلی یاد شده و به طور مشخصاً تبصره ۳ ماده (۱۸۲) آن، این آیین‌نامه هم‌آهنگ و منطبق نیستبه نظر نمی‌رسد.

زیرا خوانش دقیق این تبصره، نشانگر آن است که فرایند رسیدگی به لایحه بودجه باید در وهله نخست اول، به صورت رسیدگی نسبت به کلیات لایحه در کمیسیون تلفیق و تصمیم به ردّ یا قبول کلیات و ارائه به مجلس باشد. حال چنانکچه کمیسیون تلفیق و مجلس هر دو کلیات لایحه بودجه را ردّ کنند، مراتب به دولت اعلام می‌شودخواهد شد و اگر کلیات به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد، به کمیسیون تلفیق برای تهیه گزارش جدید اعاده می‌شودخواهد شد.

ورود تفصیلی کمیسیون به متن لایحه بودجه و تغییرات جدی در آن، ماهیت لایحه بودجه را دگرگون و عملاً به صورت مصوبه کمیسیون در می‌آورد و در این صورت آنچه در صحن مجلس به رأی گذاشته می‌شود، مصوبه کمیسیون تلفیق است و نه لایحه دولت و بنابراین ردّ و قبول مجلس نیز ناظر به آن مصوبه خواهد بود نه لایحه دولت که از نظر شکلی اساساً موضوع بررسی در صحن مجلس نبوده است. شاید همین امر موجب شده که سال گذشته نیز مجلس پس از استماع گزارش کمیسیون و ردّ مصوبه آن، موضوع را دوبارهمجدّداً به کمیسیون تلفیق و نه دولت برگردانداعاده نمود.

بدین ترتیب درخصوص لایحه بودجه -که نقش قوه مجریه در آن ممتاز و طراحی آن حق و وظیفه انحصاری قوه مجریه است و دخالت پارلمان/مجلس باید در آن حدّاقلی باشدوده و نباید منجر به تغییر شاکله لایحه شود- یا باید معتقد بود که اساساً امکان ردّ چارچوب کلی لایحه وجود ندارد، زیرا قانون اجازه ابتکار طرح جایگزین را به مجلس نمی‌دهد یا حتی اگر بر این باور باشیم که چنین امکانی وجود دارد، می‌بایستد رسیدگی در دو مرحله یعنی ابتدا نسبت به چارچوب کلی لایحه در کمیسیون تلفیق و سپس در صحن علنی مجلس به عمل آید تا در صورت ردّ چارچوب کلی، موضوع به دولت اعلام و در صورت تأیید کلیات، به کمیسیون تلفیق اعاده و گزارش ناظر به تفصیل مقررات آن تهیه و ارائه شود.

وضعیت فعلی از آن جهت بغرنج و پیچیده است که آن چه از نظر شکلی مورد بررسی قرار گرفته و رد شده، گزارش و مصوبه کمیسیون تلفیق است نه لایحه تقدیمی دولت.

۳ - دفاع از لایحه بودجه از سوی نماینده‌ی دولت

در مورد ردّ لایحه بودجه در مجلس و مسئله عدم حضور رئیس‌جمهور باید چنان که اشاره شد، توجه داشت که آنچه در جلسه مجلس مورد بررسی قرار گرفته است، مصوبه کمیسیون تلفیق است که تفاوت‌های اساسی با متن ارسالی دولت دارد، بدیهی است که قطع نظر از فقدان حکم قانونی بر حضور رئیس‌جمهور، از نظر عرف سیاسی نیز رییس جمهور وظیفه‌ای نسبت به حضور در مجلس برای دفاع از مصوبه کمیسیون تلفیق ندارد.

از منظر حقوقی، به موجب قانون اساسی، رئیس‌جمهور اختیار دارد بخش‌هایی از وظایف خود را به دیگری محوّل کند و این اختیار در اصل (۱۲۶) قانون اساسی درخصوص برنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی، منصوص است. در همین راستا، سازمان برنامه و بودجه تشکیل و رئیس‌جمهور، رئیس آن را که معاون او نیز تلقّی می‌شود، منصوب نموده و رئیس سازمان برنامه و بودجه هم در راستای دفاع از مواضع دولت و انجام وظایف مربوطه در مجلس حضور داشته و به‌طور مشروح موضع دولت را بیان نموده است.

از ماده (۱۲۱) قانون برنامه ششم توسعه نیز به وضوح بر می‌آید که وظیفه قانونی ارائه گزارش عملکرد بودجه سالانه همراه با ارائه لایحه بودجه سال بعد به عهده دولت و نه شخص رئیس‌جمهور است و از این جهت عدم حضور رئیس‌جمهور، مغایرتی با قانون ندارد. در این ماده آمده است: «...به منظور اجرائی نمودن جداول کمی و احکام این قانون و نظارت بر اجرای برنامه:

الف- دولت مکلف است گزارش‌های نظارتی سالانه قانون برنامه ششم شامل چگونگی تحقق اهداف کمی مندرج در جداول این قانون، احکام برنامه‌های بخشی و فرابخشی را به همراه لوایح بودجه سنواتی به مجلس شورای اسلامی ارائه نماید.

تبصره- سازمان مکلف است امکان دسترسی به شاخصهای کلیدی توسعه عملکرد برنامه پنجساله ششم و بودجه‌های سالانه را با تعریف شاخصهای متناسب و محاسبه منظم آنها، حداکثر تا سال دوم اجرای قانون برنامه برای کمیسیون‌های تخصصی مجلس شورای اسلامی فراهم نماید.

ب- به‌منظور احیاء و تحکیم نظام نظارت در اجرای قانون برنامه سازمان موظف است با تعریف نظام جامع نظارت عملیاتی، گزارش‌های سه‌ماهه، شش‌ماهه و سالانه را براساس وظایف مندرج در قانون برنامه و بودجه مصوب ۱۳۵۱/۱۲/۱۰، درباره اجرای قوانین بودجه‌های سنواتی و اجرای قانون برنامه ششم به مجلس شورای اسلامی تقدیم کند.».

در نهایت شایسته بود که مجلس توانمندی خود را به عنوان یکی از مهمترین نهادهای انتخابی را در رسیدگی و تصمیم‌ گیری نسبت به لایحه مهم بودجه نشان می‌داده و در این مقطع سخت اقتصادی، کشور را از بلا تکلیفی مصون می‌ داشت.

*معاون حقوقی رئیس‌جمهوری