نقشه گسل کسری بودجه

به‌گزارش دنیای‌اقتصاد، نام‌آشناترین این روش‌ها مواردی چون افزایش نرخ مالیات ارزش افزوده، مالیات بر سود سپرده بانکی اشخاص حقوقی، مالیات بر سود سهام، ظرفیت‌سازی برای ایجاد بدهی، واگذاری سهام، حذف یا کاهش ارز ۴۲۰۰ تومانی هستند که تاکنون کمتر از دید ریسک‌های متعاقب احتمالی، مورد واکاوی قرار گرفته‌اند. مرکز پژوهش‌ها برای تمام ۱۴روش فعلی ممکن، ریسک‌هایی همچون هزینه سیاسی عام و هزینه سیاسی ذی‌نفعان، قابل‌توجه بودن منابع ایجادشده، اثر منفی بر دیگر متغیرهای اقتصادی و عواملی از این قبیل را لیست کرده و بسته‌ای را در قالب ۴ دسته، بر اساس میزان مخاطرات به سیاست‌گذار پیشنهاد داده است. هر کدام از این بسته‌ها به تنهایی می‌تواند بین ۳۰ تا ۱۰۰ هزار میلیارد تومان منابع جدید برای دولت ایجاد کند. توصیه کارشناسان مرکز پژوهش‌ها این است که دولت به یک ابزار اکتفا نکند و چندین ابزار را از جعبه ابزار پوشش کسری بودجه انتخاب کند؛ چراکه تصمیم‌گیر می‌تواند با کمک این جعبه ابزار، از هزینه‌های اقتصادی، سیاسی و ریسک آتی اقدامات آگاه باشد و با دید بازتری، دست به تصمیم بزند.

مرکز پژوهش‌های مجلس در یک گزارش، نحوه مواجهه با کسری بودجه دولت در سال ۱۳۹۹ را طراحی کرده است. تحریم، کاهش شدید درآمدهای نفتی، سیل گسترده، شیوع ویروس کرونا و افول بهای نفت، همگی دست به دست هم دادند تا بودجه دولت از ارقام پیش‌بینی‌شده فاصله قابل‌توجهی بگیرد. کارشناسان مرکز پژوهش‌ها معتقدند اصرار بر اصلاحات ساختاری کاغذی بدون توجه به مقتضیات سیاست‌گذار، در این شرایط پیش نخواهد رفت و در عمل با موانع جدی ناشی از کنش‌های سایر ذی‌نفعان مواجه می‌شود و ضمن توقف، به زنجیره‌ای از مشکلات دیگر ختم خواهد شد. بازوی پژوهشی مجلس با ترسیم نقاط خطر، بهترین انتخاب‌ها را به سیاست‌گذار پیشنهاد داده است.

سه گام برای انتخاب بهینه

گزارش مرکز پژوهش‌ها در سه گام نقشه مهار کسری بودجه را کشیده است. در گام اول، راهکارهای پیشنهادی مختلف موجود در ادبیات تامین مالی عمومی، برای پوشش کسری بودجه شناسایی شده است. مشخصا ۱۴ روش مورد بررسی قرار گرفته و در گام دوم، چک‌لیست ضمنی و ذهنی مورد نظر سیاست‌گذار برای ارزیابی و تصمیم‌گیری در قبال اقدامات ممکن برای پوشش کسری بودجه را فهرست کرده است. این فهرست شامل ریسک‌هایی چون هزینه سیاسی عام برای مجری (فشار اجتماعی عمومی)، هزینه سیاسی ذی‌نفعان قدرتمند برای مجری (فشار اجتماعی گروهی یا فردی)، نیاز به ایجاد زیرساخت یا ایجاد فرآیند جدید، فاصله تصمیم تا اجرا و وصول درآمد و... می‌شود. در گام سوم نیز با تقاطع دادن قیود سیاست‌گذار و راهکارهای موجود، پاسخ این سوال که «راهکار (یا مجموعه‌ای از راهکارهای) پوشش کسری بودجه در سال جاری چیست؟» در چارچوب ماتریس ارزیابی ذی‌نفعان از نگاه مجری در کوتاه‌مدت ارائه شده است. منوی پیشنهادی معرفی شده در این ماتریس، امکانات قابل‌استفاده روی میز تصمیم‌گیر برای پوشش کسری است و بسته به ظرفیت بوروکراتیک موجود و انتخاب‌های نهادهای تقنینی و اجرایی، قابل‌انتخاب و پیاده‌سازی خواهد بود.

تحلیل هزینه فایده تصمیمات

مرکز پژوهش‌ها ۱۲ فاکتور برای تخمین هزینه فایده گزینه‌های مختلف پوشش کسری بودجه را مورد بررسی قرار داده است. ماتریس ارائه شده از سوی این مرکز نشان می‌دهد برخی سیاست‌ها، بر اساس برخی معیارها ممکن است از دید سیاست‌گذار، وضعیت بهتری داشته باشند. مثلا بخش قابل‌توجهی از آنها معطوف به حذف یا کاهش معافیت‌های مالیاتی یا افزایش مالیات‌ها در پایه‌ها یا بخش‌های مالیاتی مختلف هستند، مانند سود سپرده بانکی، بورس، تولیدکنندگان متکی به منبع، کشاورزی، مواد خام، عایدی سهام و... این بخش‌ها عمدتا با عموم یا گروه‌های ذی‌نفع پرقدرت درگیر هستند. بخشی از آنها به ایجاد بسترهای مربوطه نیاز دارند و با توجه به ظرفیت بوروکراتیک فعلی احتمال اجرای پایین دارند یا در بهترین حالت فواید اجرای آنها به سال ۱۳۹۹ قد نخواهد داد. مانند مالیات مجموع درآمد، عایدی سرمایه، مالیات بر خانه‌های خالی و... بخشی دیگر مانند اصلاحات پارامتریک در صندوق‌های بازنشستگی ممکن است به‌دلیل ریسک کاهش سرمایه اجتماعی و بلندمدت بودن مدت زمان اثرگذاری اصلاحات، تمایلی به اجرای آنها در حال حاضر وجود نداشته باشد. راهکارهای مالیات ارزش افزوده، عوارض انتقال مالی، ایجاد بدهی، حذف ارز ترجیحی و واگذاری دارایی، منابع قابل‌توجه ایجاد می‌کنند. پیش‌بینی می‌شود در سال ۹۹ حدود ۵ میلیارد دلار درآمد ارزی دولت باشد. اختصاص این رقم برای واردات کالاهای اساسی با نرخ ارز ترجیحی موجب می‌شود تا دولت از حدود ۴۳ هزار میلیارد تومان درآمد چشم‌پوشی کند. از نظر مرکز پژوهش‌ها در صورتی که دولت قصد داشته باشد بخشی از منابع را هم حذف کند، بسته به میزان کاهش یا حذف، بین ۱۰ تا ۴۳ هزار میلیارد تومان منبع آزاد می‌کند.

بسته پیشنهادی

گزارش مرکز‌ پژوهش‌ها به سیاست‌گذار پیشنهاد می‌کند که اولا به یک ابزار اکتفا نکرده و با تقسیم کسری به قطعات کوچک‌تر، از میان جعبه ابزار پوشش کسری بودجه، چند ابزار را انتخاب کند و ثانیا با توجه به ماتریس ذی‌نفعان ارائه شده و با دید بازتر نسبت به هزینه اقتصادی، سیاسی و ریسک آتی اقدامات خود، از میان این ابزارها به گزینش دست زند. کارشناسان مرکز پژوهش‌ها بر این اساس اقدامات پیشنهادی را در چهار دسته طبقه‌بندی کرده‌اند. دسته اول راهکارهایی با زیرساخت قانونی تقریبا آماده هستند که مورد توافق میان دولت و مجلس است و موانع سیاسی کمتری دارد. این دسته درآمد نسبتا قابل‌توجهی دارد. شفافیت پرداخت‌ها (پرداخت به ذی‌نفع نهایی) و شفافیت در معاملات بخش عمومی (سامانه تدارکات الکترونیک دولت)، شفافیت تراکنش‌های بانکی و تفکیک حساب شخصی و تجاری برای کاهش فرار مالیاتی و اقدام عملیاتی در واگذاری سهام دولت در شرکت‌های دولتی، اقدامات دسته اول را تشکیل می‌دهند. دولت از اجرای اقدامات دسته اول می‌تواند در حدود ۳۰ هزار میلیارد تومان منابع جدید ایجاد کند.

دسته دوم، راهکارهای نوآورانه‌ای محسوب می‌شوند که نیازمند وضع قانون هستند و با هزینه سیاسی و فشار ذی‌نفعان در سطح متوسط و دارای درآمد قابل‌توجه همراه خواهند بود. عوارض انتقال مالی(اوراق بهادار و سهام) و مولدسازی دارایی‌های دولت با استفاده از بازآفرینی شهری از سری اقدامات این دسته هستند. پیش‌بینی مرکز پژوهش‌ها این است که از این کانال، دولت به ۶۰ هزار میلیارد تومان منابع جدید دست یابد. دسته سوم، راهکارهای شناخته‌شده‌ای محسوب می‌شوند که نیازمند وضع قانون هستند اما دارای مخالفان موثر خواهند بود. این دسته، درآمد قابل‌توجهی را برای دولت به همراه دارد و هماهنگ با ملاحظات اقتصادی کشور است که نیازمند گفت‌وگو، هماهنگی و اجماع‌سازی است. اصلاح نرخ ارز مبنای محاسبه حقوق ورودی، حذف یا کاهش ارز ترجیحی، عوارض انتقال سهام، مالیات بر سود سهام، مالیات بر سود سپرده بانکی، مالیات بر عایدی سرمایه و مالیات بر دارایی PT مجموعه اقدامات این دسته را شکل می‌دهند. محاسبات مرکز پژوهش‌ها حاکی از آن است که به جز دو مورد آخر این دسته، سایر موارد در صورت اجرا می‌تواند منابع قابل‌توجهی را برای سال ۱۳۹۹ (حدود ۴۰ هزار میلیارد تومان) به دست دهد.

دسته چهارم نیز راهکارهایی با موانع سیاسی نسبتا کم اما با درآمد بالا است که شامل ظرفیت‌سازی برای ایجاد بدهی و متعاقب آن انتشار گسترده اوراق بدهی خواهد بود. مرکز پژوهش‌ها بر این باور است که این عمل مخاطره‌آمیز و غیرقابل تداوم است، هر چند از نظر این مرکز ۵۰ تا ۱۰۰ هزار میلیارد تومان برای سال ۹۹ منابع جدید ایجاد کند. از نظر مرکز پژوهش‌ها در کوتاه‌مدت هر چه میزان انتشار اوراق مالی بیشتر شود، فشار روی نرخ اوراق بالاتر خواهد رفت که یا منجر به افزایش هزینه‌های استقراض و کاهش درآمد دولت از این محل خواهد شد یا فشار روی بانک مرکزی برای خرید این اوراق از محل پایه پولی افزایش خواهد یافت.

از نظر کارشناسان مرکز پژوهش‌ها، در سال ۱۳۹۸ به واسطه ابعاد کوچک‌تر کسری بودجه، وجود منابع ارزی در دسترس صندوق توسعه ملی و ظرفیت خالی بازار اوراق بدهی به‌رغم عدم اتخاذ تصمیمات قابل‌توجه توسط دولت و مجلس در راستای جبران کسری بودجه، پیامدهای کسری بودجه چندان به فضای واقعی اقتصاد منتقل نشد، اما در سال ۱۳۹۹ این موضوع بسیار جدی خواهد بود. از نظر این مرکز، عدم تحقق بیش از ۱۵۰ هزار میلیارد تومانی منابع بودجه، وابستگی ۹۶ هزار میلیارد تومانی بودجه به انتشار اوراق مالی، کاهش چشمگیر قیمت نفت و فرآورده‌های نفتی نسبت به پیش‌بینی‌های بودجه‌ای و کاهش درآمدهای مالیاتی و افزایش هزینه‌های ناشی از شیوع ویروس کرونا موجب خواهد شد که عدم اتخاذ تصمیم مناسب برای جبران کسری بودجه آثار اقتصادی نامناسبی داشته باشد.