حسن خوشپور*
اصلاح نظام بودجه‌ریزی
نظام بودجه‌ریزی عصاره و تبلور نظام و محتوای حکمرانی و اقتصاد سیاسی و متاثر از ساختار توزیع قدرت سیاسی در جامعه است و سند بودجه تصویر مالی و عملیاتی شیوه حکمرانی و حکومت‌داری در سال برنامه‌ریزی شده است. اسناد بودجه به ظاهر انعکاس مالی و اداری دارند، ولی به واقع اسنادی سیاسی و تبیین‌کننده روش تخصیص منابع برای انجام فعالیت‌ها و اجرای برنامه‌های مالی و عملیاتی هستند.
تلاش برای اصلاح نظام بودجه‌ریزی بدون بازنگری در روش‌های حکمرانی و تغییر مبانی اقتصاد سیاسی بیهوده است و نتیجه ندارد. کم و کیف جایگاه دولت در اقتصاد و مفاد ماموریت‌های آن و نقش و تاثیر گروه‌های ذی‌نفع و ذی‌نفوذ که متاثر از وقوف، مبانی نظری و ارزشی حاکم بر جامعه است بر محتوا و ذات نظام بودجه‌ریزی و روش‌های آن تاثیر می‌گذارد.
همان‌طور که اگر نظام بودجه‌ریزی کارآ و مناسب نباشد، نمی‌توان انتظار داشت که عملکرد دولت (حکمران) و برنامه‌هایی که اجرا می‌کند کارآ و ثمربخش باشد. اگر ساختار، حجم، مقیاس و ایفای نقش دولت هم منطقی و مناسب نباشد یا ذی‌نفعان و ذی‌نفوذان عملکرد مناسبی نداشته باشند، به هیچ‌وجه نمی‌توان انتظار وجود و کارکرد کارآی نظام بودجه‌ریزی را داشت.
روش‌های تنظیم و تصویب، اجرا و نظارت بر بودجه، صورت کاربردی و عملیاتی نظام بودجه‌ریزی هستند و اصلاح آنها پس از بازنگری در نظام بودجه‌ریزی معنا دارد که در فرآیند اصلاح، به‌مراتب آسان‌ترین مرحله است. بنابراین آنچه برای رفع عدم کارآیی‌ها و ارتقای بودجه‌ریزی پیچیده، زمانبر و طاقت‌فرساست، اصلاح طرزفکر حاکم بر اداره کشور است.
اگر منابع بودجه وابسته به درآمدهای نفتی است، دلیل آن وابستگی کشورداری دولت به درآمدهای نفتی است و برای اصلاح ترکیب منابع و درآمدهای بودجه، ساده‌اندیشی است اگر تصور شود بدون تغییر در نقش و جایگاه دولت و نحوه دسترسی آن به درآمدهای نفتی، ترکیب منابع بودجه در راستای رفع وابستگی به درآمدهای نفتی تغییر کند و سرفصل‌های جدید درآمدی نظیر درآمدهای مالیاتی جایگزین آن شود.
با این پیش فرض که دولت نقش منحصر‌به‌فرد در تولید و مصرف جامعه دارد و حتی آنجا که ندارد با استفاده از قوانین و رفتارهای تبعیض‌آمیز حضوری تعیین‌کننده دارد، نمی‌توان دولت را کوچک و هزینه‌ها را کاهش داد. در سازماندولت، مدیریت‌ها بر مبنای هزینه شکل گرفته‌اند. بنابراین بخش مصارف بودجه هم تحت‌تاثیر این وضعیت همواره دچار کسری است. اصلاح روابط خزانه‌داری و نظام تخصیص بودجه، استقرار سامانه‌های نظارتی جدید برای دقیق‌تر شدن و کاهش اختلالات در مراحل اجرای بودجه اقدامی صحیح است، ولی نسبت به اقدامات راهبردی که لازم است در اصلاح نظام بودجه‌ریزی انجام شود، بسیار ابتدایی است.
اصلاح نظام بودجه‌ریزی بدون اصلاح نظام برنامه‌ریزی هم امکان‌پذیر نیست. نظام برنامه‌ریزی دارای سازمان و فرآیندهای شناخته شده‌ای است. در سلسله‌مراتب اسناد برنامه، پس از انتخاب و تعیین چشم‌انداز و راهبردهای بلندمدت کشورکه اصطلاحا سند چشم‌انداز و راهبردی نامیده می‌شود، برنامه‌های میان‌مدت برای تحقق آرمان‌های راهبردی تدوین می‌شود و بودجه پایین‌ترین و عملیاتی‌ترین سند در نظام برنامه‌ریزی است که برنامه‌های میان‌مدت و بلندمدت، اسناد بالادست آن هستند.
چطور می‌توان بدون لحاظ کردن یا اصلاح نظام برنامه‌ریزی و روش‌های تدوین برنامه‌های بلندمدت و میان‌مدت، نظام بودجه‌ریزی را اصلاح کرد؟ بدون تردید هر پیشنهاد اصلاحی اگر مشکل جدیدی ایجاد نکند، از مشکلات فعلی نخواهد کاست.
فرآیند برنامه‌ریزی و اجرای هر طرح که منجر به تحقق هدف یا اهدافی می‌شود شامل مرحله‌های شناخت وضع موجود و بررسی تجربیات گذشته و مطالعه موارد مشابه و تجزیه و تحلیل و ارزیابی نقاط قوت و ضعف و فرصت‌ها و تهدیدها و... است. برای اصلاح نظام تهیه، تنظیم، تصویب، اجرا و نظارت بر بودجه، لازم است حدود هشت دهه تجربه و سابقه برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی در کشور به‌طور عمیق ملاحظه و تحلیل شود.
نظام فعلی بودجه‌ریزی در ایران نتیجه تحول (یا تکامل) طی چند دهه گذشته است. به‌طور قطع و یقین پیشنهادهای بسیاری برای اصلاح در نظام بودجه‌ریزی داده شده است و بسیاری از قوانین باید بازنگری شوند. شناسایی فرصت‌ها و تهدیدها در طراحی راهبردها و برنامه‌های اصلاحی ضرورتی انکارناپذیر است و در فرآیند اصلاح نظام بودجه‌ریزی، نظام حکمرانی و ماموریت‌های دولت عوامل برون‌زا و اثرگذار هستند.
در حال حاضر بیش از یک دهه از الزام قانونی برای استقرار نظام بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد (یا بودجه‌ریزی عملیاتی) که صرفا در سطح اصلاح روش بودجه‌ریزی متوقف شده است سپری شده، ولی آنچه عملی شده صرفا در حد تغییر ظاهری آرایش ارقام و سرفصل‌هاست. اجرای بودجه‌ریزی عملیاتی مستلزم تغییر در نظام‌های مدیریت و نظارت (به‌عنوان عوامل برون‌زا) هستند که تاکنون عملی نشده و به تبع آن روش بودجه‌ریزی عملیاتی به‌طور واقعی اجرا نمی‌شود.
هم‌اکنون کشور دارای اسناد راهبردی و اساسی در حوزه‌های مختلف است. اصلاح نظام بودجه‌ریزی بدون لحاظ کردن تاثیرات متقابلی که سیاست‌های کلی اصل ۴۴، سند چشم‌انداز و سیاست‌ها و قوانین متعدد دیگر خواهند داشت، امکان‌پذیر نیست و اصولا معماری سازمان و تشکیلات دولت با اجرای کامل سیاست‌ها و قوانین مذکور تحول خواهد یافت و بر نحوه تدوین بودجه و اهداف آن اثر دارد.
در پایان، این نکته اساسی قابل ذکر است که نظام برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی کشور نیازمند تحولی بنیادین و جامع است که در ادامه تحول اساسی در نقش و ماموریت‌های دولت در نظام اداری و اقتصادی امکان‌پذیر است و برای انجام آن باید مجموعه‌ای از نهادها و اشخاص در حوزه‌های مختلف اداری، سیاسی، اجتماعی به گونه‌ای فراقوه‌ای، فرابخشی، فراسازمانی و متشکل از تخصص‌های مختلف و در یک دوره میان‌مدت به‌کار گرفته شوند.
ارسال دیدگاه