مجلس چه اصلاحاتی را می‌تواند در لایحه بودجه ایجاد کند؟

دولت برای سال ۱۳۹۸ و ۱۳۹۹ مکلف بود برنامه اصلاحات ساختار بودجه را تدوین کند. با وجود اینکه دولت چارچوب اصلاح ساختار بودجه را منتشر کرد، اما این چارچوب فقط در سطح سند باقی ماند و نمودی در لوایح و قوانین بودجه سال ۱۳۹۸ پیدا نکرد. با توجه به شیوه تدوین لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ مشابه روند سال‌های گذشته، مجلس ممکن است دو واکنش داشته باشد. اول اینکه کلیات لایحه بودجه را با این استدلال که برنامه‌های اصلاح ساختار بودجه اجرا نشده است، رد کند تا دولت مجددا لایحه بودجه را با ملاحظه اصلاح ساختار بودجه به مجلس ارایه کند.

در اینصورت به دولت سه ماه فرصت داده می‌شود و برای سال ۱۳۹۹ نیز بودجه یک سوم به تصویب می‌رسد. راه حل دوم انجام برخی اقدامات اساسی ناظر بر برخی محورهای اصلاح ساختار بودجه در فرآیند بررسی لایحه بودجه در مجلس شورای اسلامی است. با توجه به محدودیت زمانی بررسی لایحه بودجه در مجلس، این اقدامات هرچند نمی‌تواند کامل باشد اما بر حسب یک اولویت‌بندی می‌تواند اثربخش باشد.

دو محور مهم چارچوب اصلاح ساختار بودجه دولت شامل هزینه‌کرد کارا (صرفه‌جویی در هزینه‌ها) و درآمدزایی پایدار (افزایش سهم مالیات‌ها در بودجه) است. بر این اساس نمایندگان مجلس می‌توانند برخی از اقدامات زیر را بر حسب این دو محور مهم در فرایند بررسی لایحه بودجه اصلاح کنند:

تفکیک هزینه‌های اجتناب‌ناپذیر از هزینه‌های غیرضروری: هزینه‌های بخش عمومی را از نظر اهمیت و ضرورت می‌توان به طبقات مختلفی تقسیم‌بندی کرد. این تقسیم‌بندی از این جهت مفید خواهد بود که هنگام ایجاد تنگناهای مالی، یا برای افزایش صرفه‌جویی، می‌توان پرداخت‌های با ضرورت کمتر را کاهش داد. در صورتی که دستگاه‌های اجرایی دارای چنین طبقه‌بندی نباشند هرگونه اقدام برای صرفه‌جویی هزینه‌ها سخت‌تر خواهد بود.

بدین منظور باید دستگاه‌ها مکلف شوند همه پرداختی‌های خود را از نظر ضرورت و اهمیت درجه‌بندی کنند. برای اینکه چنین اتفاقی رخ دهد مجلس می‌تواند پرداختی به دستگاه‌های اجرایی را منوط به ارائه این طبقه‌بندی کند. همچنین یک روش دیگر برای یافتن هزینه‌های ضروری از غیرضروری، پرداخت خزانه‌داری کل کشور به ذی‌نفع نهایی، به جای پرداخت به دستگاه اجرایی است. در این صورت اطلاع درباره انواع هزینه‌های دستگاه‌های اجرایی در یک جا متمرکز می‌شود و ساده‌تر می‌توان هزینه‌های غیرضروری و فعالیت‌های موازی را شناسایی کرد.

قطع صددرصدی وابستگی بودجه به نفت: با توجه به اینکه درآمدهای نفتی به صورتی ریالی وارد بودجه می‌شود، قطع وابستگی به نفت یک رویا بیش نیست چرا که کاهش صادرات با افزایش نرخ تسعیر یا استفاده از منابع صندوق جبران خواهد شد مگر اینکه سهم دولت از نفت به صفر کاهش یابد (برنامه تصفیر نفت). بدین منظور تمام درآمد نفتی پس از کسر سهم شرکت ملی نفت متعلق به صندوق توسعه ملی خواهد بود. دولت صرفا مالیات یا بهره مالکانه از شرکت ملی نفت دریافت می‌کند.

نکته مثبتی که گرفتن بهره مالکانه دارد این است که اولا این نوع درآمد، ناپایداری و نوسانات درآمدهای نفتی را ندارد و ثانیا با عملکرد شرکت ملی نفت در استخراج و تولید رابطه مثبتی دارد. همچنین برای بهبود عملکرد صندوق توسعه ملی و کاهش انگیزه دست‌اندازی به منابع بین‌نسلی آن، دولت می‌تواند از صندوق توسعه ملی مالیات بر سود دریافت کند. در اینصورت هرچه بازدهی منابع صندوق بهتر باشد، درآمد دولت از محل مالیات بر سود صندوق نیز بیشتر خواهد بود. برای جبران هزینه‌های عمومی و جبران کاهش درآمدهای نفتی، مجلس می‌تواند اصلاحات مهمی در حوزه مالیات ایجاد کند.

ساماندهی معافیت‌ها و تخفیفات مالیاتی: متاسفانه در ایران بخش‌های اقتصادی و فعالین حوزه‌های مختلف که از معافیت‌ها و تخفیفات مالیاتی بهره می‌برند به صورت کلی معاف شده‌اند. برای مثال هنرمندان، ناشران، فعالین فرهنگی، فعالین مناطق ویژه و آزاد اقتصادی، شرکت‌های دانش‌بنیان و موارد متعدد دیگر؛ این در حالی است که برخی از فعالین این حوزه‌ها درآمدزایی و کسب و کارهای موفقی دارند و دلیلی برای معافیت برای آنها وجود ندارد. یک راهکار این است که اولا برای این بخش‌های اقتصادی آستانه معافیت مالیاتی تعریف شود و ثانیا برای حمایت از این بخش‌ها، آستانه مذکور بالاتر از سایر بخش‌ها در نظر گرفته شود.

افزایش شمول مالیات: بسیاری از حوزه‌های اقتصاد ایران هستند که با وجود کسب درآمد و سودهای مناسب از حوزه شمول مالیات خارج هستند. این در حالی است که با تعریف پایه‌های مالیاتی جدید می‌توان این بخش‌ها را مشمول مالیات کرد. از جمله پایه‌های مالیاتی جدید که قابلیت ایجاد درآمد پایدار بدون فشار بر بخش تولید را دارند عبارتند از: مالیات بر عایدی سرمایه املاک، مالیات بر خانه‌های لوکس، مالیات بر سود سپرده‌های کلان بانکی.

*عضو هیات علمی دانشگاه اصفهان

منبع: پژوهشکده پولی و بانکی