گذار از بودجه متمرکز به بودجه استانی

بودجه‌ریزی در ایران مانند سایر امور، به شکل کاملا متمرکز صورت می‌گیرد. یکی از پایه‌های سیاست‌های تمرکز زدایی در دنیا، در کنار سه پایه دیگر یعنی تمرکز زدایی اداری، سیاسی و اقتصادی، تمرکز زدایی مالی (Fiscal Decentralization) است. در صورتی که اگر تمرکز زدایی مالی در کنار آن‌ها صورت نگیرد، سایر سیاست‌های تمرکز زدایی عقیم خواهد ماند چرا که تمرکز زدایی مالی مانند عروق در سیستم بدن کار می‌کند که وظیفه خون رسانی به سایر اجزا را بر عهده دارد. اگر منابع مالی لازم برای اجرای برنامه‌ها به مناطق داده نشود، هرگونه واگذاری اختیار و مسئولیت به قدرت‌های محلی، صوری خواهد بود.

در ایران سابقه گذار از بودجه متمرکز به بودجه استانی به قانون برنامه پنج ساله سوم توسعه باز می‌گردد. در این برنامه که نظام درآمد هزینه استانی تعریف شد، دو قاعده مهم مالی برقرار گردید. اول اینکه اختیار تصمیم‌گیری در رابطه با اعتبارات عمرانی استانی به شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان متشکل از استاندار، رئیس سازمان برنامه و بودجه استان و مدیران ادارات کل استانی واگذار شد. بنابراین مدیران استانی می‌توانستند در دایره اختیارات مالی که بودجه کشور در اختیارشان گذاشته است دست به انتخاب بزنند. قاعده دوم، بازگشت مازاد درآمدهای استانی به عنوان اعتبار عمرانی برای استان‌ها بود. در واقع استانی اگر در حوزه مالیاتی خوب عمل می‌کرد و درصد تحقق درآمدهای استانی به بیش از ۱۰۰ درصد می‌رسید، مازاد بر رقم مصوب به عنوان اعتبار عمرانی به استان باز می‌گشت. همچنین یک شعبه از خزانه کل در استان‌ها به عنوان خزانه معین تاسیس و درآمدهای استانی به خزانه معین واریز می‌شد و مازاد بر مصارف استانی به خزانه کل باز می‌گشت.

این ساز و کار به شکل مذکور در برنامه چهارم و پنجم با کمی‌ تغییر ادامه داشته و در قانون الحاق برخی مقررات مالی به قانون تنظیم (۲) دائمی شده است. با این حال، نه تنها این ساز و کار پیشرفت و ارتقا نیافته بلکه طی این دوران تضعیف نیز شده است به طوری که در قانون بودجه سال ۱۳۹۸ از مجموع بودجه عمومی به مبلغ ۴۴۸ هزار میلیارد تومان، فقط ۲۵ هزار میلیارد آن از طریق ساز و کار درآمد هزینه استانی بین همه استان‌ها توزیع می‌شود (۵/۵ درصد) که اگر متوسط هر استان محاسبه شود به مبلغ ۸۲۴ میلیارد تومان می‌رسیم. به عبارتی نسبت بودجه استانی برای هر استان حدود ۱/۰ درصد است که بخش عمده‌ای از آن (حدود ۵۰ درصد) اعتبارات هزینه‌ای و پرداخت حقوق و دستمزد است.

در ایران چالش‌های اساسی با ابعاد ساختاری، سیاسی، حقوقی، اقتصادی و امنیتی برای گذار از بودجه متمرکز به بودجه استانی وجود دارد؛ در اینجا به دو چالش ساختاری اشاره می‌شود و محدودیت‌ها و چالش‌های دیگر به یادداشت‌های بعدی احاله می‌شود.

در بودجه‌ریزی غیر متمرکز، اختیارات مالی تا حدودی به مقامات محلی واگذار می‌شود و مقامات محلی در دایره منابع در اختیار، مصارف خود را بر حسب دستگاه-برنامه و بخش-برنامه توزیع و مشخص می‌کنند. اما قبل از اینکه اختیارات مالی واگذار شود لازم است، امور عمومی و مسئولیت‌ها بین سطوح مختلف حاکمیت و دولت تفکیک و مشخص شود. به این برنامه، واگذاری مسئولیت‌ها گفته می‌شود. یکی از مشکلات مقدماتی برای اجرای برنامه‌های تمرکز زدایی مالی، همین مساله تداخل مسئولیت‌ها و وظایف در ایران است. بسیاری از وظایف و امور عمومی در ایران هستند که دو یا چند متولی دارند (محیط زیست، سلامت، آموزش) و بسیاری از وظایف هستند که هیچ متولی برای آن‌ها وجود ندارد و اگر نهادی آن را بر عهده گرفته فراتر از مسئولیت‌های قانونی خود است. همچنین برخی وظایف هستند که با وجود اینکه نهاد یا سازمانی به صورت قانونی وظیفه آن را به عهده دارد ولی برخی نهادها و دستگاه‌های دیگر به خاطر انطباقی که آن وظیفه با ماموریت سازمان دارد آن را نیز بر عهده دارند (برای مثال اداره و تاسیس کتابخانه‌های عمومی توسط شهرداری).

بنابراین قبل از اجرای برنامه تمرکز زدایی مالی لازم است مرزبندی بین مسئولیت‌های دولت و سایر نهادهای حاکمیتی، همچنین حاکمیت و بخش عمومی غیر دولتی مشخص شود. همچنین لازم است در داخل دولت، مرزبندی بین مسئولیت‌های سلسله مراتب دولت در سطح افقی و عمودی مشخص شود. تفکیک وظایف بین سطوح عمودی دولت شامل دستگاه‌های ملی (برای مثال وزارتخانه‌ها)، دستگاه‌های ملی تابعه در استان‌ها (ادارات کل)، دستگاه‌های استانی و استانداری‌ها، دستگاه‌های شهرستانی و فرمانداری‌ها و شهرداری‌ها و دهیاری‌ها مشخص شود. پس از مشخص شدن مسئولیت‌ها، به هر بخش از حاکمیت، منابع در اختیار برای ارائه خدمات و انجام ماموریت‌ها داده شود.

بخش مهم‌تر و چالش اساسی‌تر در اجرای برنامه تمرکز زدایی مالی، واگذاری منابع مالی است به نحوی که کارایی اقتصادی تامین شود. منابع مالی بخش عمومی از مالیات تامین و مالیات از پایه‌های مختلف دریافت می‌شود. با توجه به ویژگی‌های هر پایه مالیاتی و نحوه وصول و جمع آوری آن، هر پایه مالیاتی باید به بخش مناسبی از دولت واگذار شود. در سلسله مراتب عمودی دولت، معمولا آن پایه مالیاتی که تحرک پذیری کمتری دارد و کشش درآمدی پایین‌تری داشته باشد به سطوح پایین‌تر دولت واگذار می‌شود و به طور برعکس هرچه یک پایه مالیاتی دارای تحرک پذیری فضایی بالایی باشد و یا کشش درآمدی آن بالا باشد به سطوح بالاتر دولت واگذار می‌شود. این امر به آن خاطر است که پایه‌های مالیاتی متحرک در صورتی که به دولت‌های استانی، شهرستانی یا شهرداری‌ها واگذار شود باعث انحراف فعالیت‌های اقتصادی در سطح استان، شهرستان یا شهر می‌شود و از مناطق سخت‌گیر مالیاتی به مناطق سهل‌گیر سوق پیدا می‌کنند. کشش درآمدی نیز به آن خاطر است که در دولت‌های محلی، به دلیل نبود منابع جبرانی، نوسان در یک پایه مالیاتی می‌تواند منجر به ناپایداری بودجه‌ای برای آن مناطق شود در حالی که در دولت مرکز به دلیل تنوع در منابع درآمدی ریسک نوسان در منابع مالیاتی توسط سایر منابع جبرانی پوشش داده می‌شود. هرچه کشش درآمدی یک پایه مالیاتی بیشتر باشد به معنای نوسان پذیری بیشتر آن است و بهتر است به سطوح بالاتر دولت واگذار شود. با توجه به این دو معیار، بهتر است مالیات بر سود به صورت متمرکز باقی بماند، اما مالیات بر دارایی‌های غیر منقول مانند املاک و مستغلات به سطوح پایین دولت و شهرداری‌ها واگذار شود. همچنین مالیات بر درآمد که به دلیل نرخ‌های صعودی کشش نسبتا بالایی دارد، معمولا به عهده دولت‌های میانی گذاشته ‌شود.

*عضو هیات علمی دانشگاه اصفهان

منبع:‌ پژوهشکده پولی و بانکی