پایانی بر برزخ کودکان بی هویت؛ آیا مجلس دهم خطای مجلس هفتم را اصلاح خواهد کرد؟

قانون تابعیت ایران شامل مواد ۹۷۶ تا ۹۹۱ قانونی مدنی ایران مصوب سال ۱۳۱۳ است. این قانون متناسب با جامعه‌ آن روز ایران و از قانون تابعیت ۱۸۰۴ کشور فرانسه اقتباس شده بود. مطابق ماده ۹۷۶ قانون مدنی، اگر مرد ایرانی با یک زن غیرایرانی ازدواج کند، هم فرزند حاصل از آن ازدواج، ایرانی محسوب می‌شود و هم زن غیرایرانی به تابعیت ایران در می‌آید. اما در مورد زن ایرانی چنین شرط متقابلی را پذیرا نشده است. بند چهارم ماده ۹۷۶ قانونی مدنی بیان می‌دارد که اگر فرزندی در ایران از پدر و مادر خارجی که یکی از آن‌ها در ایران متولدشده به وجود بیاید ایرانی محسوب می‌شود. بر اساس این بند از قانون مدنی در سالیان قبل از ۱۳۸۵ به بسیاری از فرزندان حاصل از ازدواج زنان ایرانی با مردانی غیرایرانی تابعیت ایرانی داده شده است. چنانکه این امر در دهه شصت رایج بود.

در دهه ۱۳۴۰ مسئله‌ای که در مورد ازدواج زنان ایرانی با مردان غیرایرانی وجود داشت، مسلمان بودن مرد بود. صدور شناسنامه و تابعیت برای کودکان امری بدیهی بوده است. طبق ماده ۱۰۵۹ قانون مدنی ایران زنان ایرانی مسلمان تنها حق دارند با مردان غیرایرانی مسلمان ازدواج کنند و طبق ماده ۱۰۶۰ این ازدواج موکول به اجازه‌ مخصوص از طرف دولت است.

صدور اجازه مخصوص ازدواج زن ایرانی با مرد خارجی به عهده وزارت کشور است که از طریق اداره کل امور مهاجران استانداری‌ها انجام می‌شود. اکنون، صدور این اجازه که موسوم به «پروانه زناشویی» است، بر اساس آیین‌نامه «زناشویی بانوان ایرانی با اتباع بیگانه غیر ایرانی» صورت می‌گیرد. این آیین‌نامه در سال ۱۳۴۵ مصوب شده است و هنوز هم مبنای شرایط دولت برای قانونی اعلام کردن ازدواج یک زن ایرانی با یک مرد تبعه‌ خارجی است.

صدور شناسنامه و هویت پس از سال ۱۳۶۳ به عنوان یک مسئله مطرح شد. تا قبل از آن تاریخ رویه اداری بسیار ساده و تفسیر از قانون مدنی موسع بود. قوانین مرجع، بند ۴ ماده ۹۷۶ قانون مدنی و ماده‌ ۱۶ قانون ثبت‌احوال بودند که به مادر حق داده بودند در صورت غیبت پدر واقعه‌ ولادت را اعلام کند و برای فرزند خود شناسنامه بگیرد. تا سال ۱۳۶۳ اعطای شناسنامه به کودکان حاصل از ازدواج زنان ایرانی با مردان غیرایرانی (عموماً افغانستانی و عراقی) فرآیند ساده‌ای داشت. زنان ایرانی با فرزند خود به ادارات ثبت‌احوال مراجعه می‌کردند و بر اساس ماده ۹۷۶ قانون مدنی و ماده ۱۶ قانون ثبت‌احوال به فرزند آن‌ها شناسنامه اعطا می‌شد.

برای اعطای شناسنامه هم سختگیری صورت نمی‌گرفت که آیا ازدواج قانونی است یا نه.‌ تنها شرعی بودن ازدواج (گواهی شخص معتمد یا استشهاد محلی دال بر خوانده شدن صیغه محرمیت) کفایت می‌کرد. در اواخر سال ۱۳۶۳ ماده‌ی ۴۵ قانون ثبت‌احوال دچار اصلاحی شد که اعطای شناسنامه را دشوار کرد. با اصلاح جدید در این ماده آمده بود: «هرگاه هویت و تابعیت افراد مورد تردید واقع گردد و مدارک لازم جهت اثبات آن ارائه نشود، مراتب برای اثبات هویت به مراجع انتظامی و برای اثبات تابعیت به شورای تأمین شهرستان ارجاع و در صورت تائید طبق مقررات اقدام خواهد شد.» بعد از این اصلاح عملاً فرزندان حاصل از ازدواج زنان ایرانی با مردان غیرایرانی که ازدواجشان با مردان افغانستانی یا عراقی قانونی نشده بود و پروانه زناشویی از طرف دولت نگرفته بودند نمی‌توانستند شناسنامه‌ی ایرانی بگیرند.

این قانون اعطای تابعیت را امری سلیقه‌ای کرد بدین معنا که احتمالا بسته به تفسیر مامور قانون رفتاری متفاوت صورت می‌گرفت. بعضی از زنان که از طبقات اجتماعی و اقتصادی بالاتری بودند برای گرفتن شناسنامه‌ فرزندانشان به دادگاه می‌رفتند و علیه ادارات ثبت‌احوال شکایت می‌کردند. چراکه ادارات ثبت‌احوال فقط به خاطر افغانستانی بودن پدر به این فرزندان شناسنامه نمی‌دادند؛ درحالی‌که بند چهارم ماده ۹۷۶ قانون مدنی اجازه‌ی انتقال تابعیت از مادر را به فرزندان می‌داد. در سال ۱۳۷۵ اداره‌ی حقوقی دادگستری صریحاً اعلام کرد: «اخذ شناسنامه برای فرزندان زوجین که مادر آن‌ها ایرانی و در ایران متولدشده‌اند فاقد اشکال است.»

در سال ۱۳۸۵ تصویب ماده واحده تعیین تکلیف تابعیت فرزندان حاصل از ازدواج زنان ایرانی با مردان خارجی رویه را تغییر داد. بر اساس این طرح «فرزندان حاصل از ازدواج زنان ایرانی با مردان خارجی که در ایران متولدشده یا حداکثر تا یک سال پس از تصویب این قانون در ایران متولد می‌شوند می‌توانند بعد از رسیدن به سن ۱۸ سال تمام تقاضای تابعیت ایرانی نمایند. این افراد در صورت نداشتن سوءپیشینه‌ کیفری یا امنیتی و اعلام ردّ تابعیت غیرایرانی به تابعیت ایران پذیرفته می‌شوند.»

این ماده واحده برای فرزندان حاصل از ازدواج زنان ایرانی با مردان خارجی متولد شده در ایران تنها حق اقامت را در نظر گرفته بود. ماده واحده‌ای که در طرح اولیه بسیار کارگشا بود، اما طی مذاکرات درون مجلس دچار تغییر شد. ماده واحده نه تنها وضعیت این فرزندان را تعیین تکلیف نکرد؛ بلکه منجر به ایجاد جمعیتی بزرگی از افراد بی‌هویت و تشدید دردناک فقر شد: این فرزندان تا ۱۸ سالگی محروم از هر گونه حقوق شهروندی شدند و تازه بعد از ۱۸سالگی می‌توانستند برای ایرانی بودنشان درخواست تابعیت بدهند. این ماده واحده فرزندان حاصل از ازدواج زنان ایرانی با مردان خارجی متولد شده در خاک ایران را نه تنها محروم از خدمات بهداشتی کرده بود، بلکه حق تحصیل نیز برای آنان متصور نشده بود. اگر در دهه شصت زن ایرانی به خاطر ایرانی بودنش این حق را داشت که فرزندش را به تبعیت کشور ایران دربیاورد؛ در دهه هشتاد حتی حق تحصیل فرزندش در مدارس ایران نیز از او سلب شد. روند حاکم بر وضع فرزندان حاصل از ازدواج زنان ایرانی با مردان غیرایرانی روندی بود که در آن شأن و منزلت زن ایرانی سال به سال نزول کرد.

از سویی دیگر با گسترش مهاجرت‌های بین‌المللی ما شاهد ازدواج زنان ایرانی با مردان خارجی در خارج از مرزهای ایران هستیم. در سال‌های اخیر برخی از این زنان در خارج از ایران دارای فرزند شده‌اند، اما از مرد خارجی خود طلاق گرفته‌اند یا شوهرشان فوت شده. بعضی از این زنان به همراه فرزندان خود به کشور بازمی‌گردند. آن‌ها برای فرزند خود تابعیت شوهر خود را کسب نکرده‌اند و به ایران برمی‌گردند تا در سرزمین مادری خود مادری کنند. اما این فرزندان طبق قوانین موجود نمی‌توانند ایرانی باشند و بی‌هویتی و بی‌تابعیتی آنان هزاران مشکل را برایشان ایجاد می‌کند.

بلافاصله بعد از تصویب ماده واحده سال ۱۳۸۵ بسیاری از نمایندگان مجلس و دست اندرکاران متوجه بد بودن این قانون شدند. این ماده واحده نه تنها مسئله را حل نکرده بود بلکه باعث ایجاد و تشدید فقر زنان ایرانی و محرومیت ساختاری فرزندان مادرایرانی پدرخارجی شده بود.

حرکت‌هایی برای اصلاح قانون تعیین تکلیف تابعیت فرزندان مادرایرانی

در ۱۱ مرداد ۱۳۹۰ نمایندگان مجلس شورای اسلامی یک فوریت طرحی را تصویب کردند که به موجب آن فرزندان متولد از مادر ایرانی و پدر خارجی که مطابق ماده ۱۰۶۰ قانون مدنی با اخذ مجوز ازدواج کرده‌اند ایرانی محسوب بشوند. اما در جلسه ۶ شهریور مجلس و در صحن این طرح به دلیل برخی ملاحظات رد شد.

نمایندگان مجلس که شاهد نتایج ناگوار ماده واحده سال ۱۳۸۵ و نابه سامانی وضع فرزندان مادر ایرانی-پدر خارجی در داخل کشور بودند، در اردیبهشت ماه سال ۱۳۹۱ طرح اصلاح قانون تعیین تکلیف فرزندان حاصل از ازدواج زنان ایرانی و مردان خارجی را تصویب کردند. در این طرح اصلاحی فرزندان مادر ایرانی-پدر خارجی تا سن ۱۸ سالگی و مشخص شدن وضعیت تابعیت شان از حق تحصیل و بهداشت و درمان رایگان، تامین اجتماعی و یارانه برخوردار می‌شدند و تا سن ۱۹ سالگی از پرداخت تعرفه اقامت معاف بودند. طرحی که کمی وضع معیشیتی خانوارهای زنان ایرانی همسر خارجی را بهبود می‌بخشید. اما این طرح در ۱۱ اسفند ۱۳۹۳ توسط شورای نگهبان به دلیل افزایش بار مالی برای دولت رد شد.

ورود وزارت رفاه به مسئله فرزندان مادر ایرانی پدرخارجی

در اردیبهشت ماه سال ۱۳۹۵ وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی موظف شد که با همکاری وزارتخانه های کشور، امور خارجه و اطلاعات به منظور حمایت از کودکان فاقد هویت رسمی آن‌ها را شناسایی و طرح مشترکی را جهت تصویب به هیأت دولت ارائه کند.

وضع کودکان حاصل از ازدواج زنان ایرانی با مردان خارجی به علت فقر حقوقی و بی‌هویتی آنان وخیم شده بود. قانون هیچ‌گونه حقوق شهروندی برای این کودکان در نظر نگرفته بود. گزارش‌های میدانی و کیفی بسیاری به وزارت رفاه در این موضوع ارائه شد و این وزارتخانه در راستای ماموریت خود جهت کاهش فقر مطلق مامور به ارائه طرحی همه جانبه برای حل و فصل این موضوع شد. این فرزندان در سایه به دنیا آمده و در سایه بزرگ شده بودند و هیچ گونه اطلاعات دقیق و دموگرافیکی از آنان وجود نداشت. در شهریور سال ۱۳۹۶ وزارت رفاه تصمیم گرفت که برای اولین بار در چند دهه ی اخیر به سرشماری این کودکان و خانواده های زنان خارجی دارای همسر خارجی بپردازد.

در اجرای این سرشماری در قالب زیرنویس تلویزیونی از زنان ایرانی دارای همسر خارجی خواسته شد که کد ملی خود را به شماره تلفن ۲۰۰۰۱۹۵ پیامک کنند. در مدت ۴۰ روز اجرای این طرح، حدود ۲۵ هزار پیامک دریافت شد. طی تماس تلفنی با این افراد حدود ۱۵ هزار خانوار زن ایرانی با همسر خارجی با موفقیت شناسایی شدند که تعداد کل فرزندان در این خانوارها ۴۸۱۳۰ نفر بود طی این تماس تلفنی، اطلاعاتی چون شماره تلفن‌های ثابت و همراه، ملیت و سن همسر، تاریخ ازدواج، تعداد فرزندان، جنسیت، سن و گواهی تولد فرزندان، وضع کنونی ازدواج (شامل طلاق، متارکه و در حال زندگی)، نحوه ثبت ازدواج و آدرس محل سکونت فعلی، از خانوار دریافت شد.

بیشتر خانواده‌هایی که در آن زن ایرانی و مرد غیرایرانی است در دهک‌های پایین اقتصادی جامعه قرار دارند. با در نظر گرفتن خانوارهای سه دهک پایین به‌عنوان خانوار نیازمند، در حدود ۷/۶۰ درصد خانوارهای زنان دارای همسر خارجی در گروه نیازمندان (سه دهک پایین) قرار می‌گیرند و این نشانگر اهمیت رسیدگی هر چه سریعتر به وضع این خانواده‌ها است. طبق نتایج به‌دست‌آمده اکثریت فرزندان درگروهای سنی خردسال (۰ تا ۶ سال)، کودک (۷ تا ۱۱ سال) و نوجوان (۱۲ تا ۱۹ سال) قرار دارند (درمجموع ۶۹ درصد فرزندان در این گروه‌های سنی هستند). نتایج محاسبات نشان می‌دهد میانگین سنی فرزندان خانوارهای زنان ایرانی دارای همسر خارجی در کشور حدود ۱۵ سال است.

این‌که اکثر فرزندان خانواده‌های مادر ایرانی پدر غیرایرانی در گروه‌های سنی کودکی و نوجوانی قرار دارند خود یک زنگ خطر است. درصد افرادی که در سن جوانی قرار دارند از همه‌ گروه‌ها بیشتر است. این افراد در سن ازدواج قرار دارند. آن‌ها ازدواج می‌کنند، اما چون خودشان هویت و تابعیت ندارند فرزندان حاصل از ازدواج‌هایشان نیز بی‌تابعیت و بی‌هویت می‌شوند و این یعنی تکثیر نمایی بی‌تابعیتی و بی‌هویتی. نسل دوم و سوم افراد بی‌تابعیت در راه خواهند بود. از سویی دیگر به علت نقص ماده واحده مصوب سال ۱۳۸۵ اکثر این کودکان از حقوق شهروندی (بهداشت و درمان، تحصیل، آموزش، تامین اجتماعی و...) محرومند و با فقر مطلق دست و پنجه نرم می‌کنند.

یکی دیگر از نکات این پیمایش این بود که اکثریت خانواده‌هایی که حاصل ازدواج زن ایرانی با مرد خارجی بودند نوعی پایداری داشتند و در حدود ۷۹.۵درصدشان زن و مرد در کنار هم به زندگی ادامه می دادند و فقط در ۸.۸ درصدشان متارکه یا طلاق اتفاق افتاده بود.

همسران خارجی زنان ایرانی سرشماری شده در این طرح از ۳۴ ملیت مختلف (افغانستان، عراق، پاکستان، بنگلادش، عمان، کویتی، فسطین، تاجیکستان، بحرین، مصر، ازبکستان، آلمان، هلند، انگلیس، دانمارک، سوئد و...) بودند.

نتایج سرشماری نشان می داد که کمتر از ۲۳ درصد افراد دارای پوشش بیمه و حدود ۵/۳ درصد افراد تحت پوشش نهادهای حمایتی بود. این درحالی است که بیش از ۷۰ درصد این افراد فاقد هر گونه پوشش بیمه یا نهاد حمایتی هستند.

مطالعات بین المللی

برای شناخت بهتر مسئله و راه حل قوانین بین المللی مورد بررسی قرار گرفت. کمیساریای عالی سازمان ملل در امور پناهندگان متولی جلوگیری از افزایش بی تابعیتی و بی‌هویتی در سطح جهان است.

از سال ۲۰۱۲ این کمیساریا گزارش سالانه‌ای در خصوص برابری جنسیتی و مقررات حقوقی مرتبط با قوانین تابعیت کشورها در حوزه‌ی اعطای تابعیت به کودکان منتشر می‌کند. آخرین گزارش در مارس سال ۲۰۱۹ منتشر شد.

شصت سال پیش و در قرن بیستم، قوانین تابعیت اکثر کشورها حقوق زنان در انتقال تابعیت را به‌هیچ‌وجه به رسمیت نمی‌شناختند. به‌تدریج و با گسترش برابری خواهی زنان در جوامع مدنی این حق در کشورهای مختلف به رسمیت شناخته شد. اما از زمان تصویب کنوانسیون رفع هرگونه تبعیض علیه زنان در سال ۱۹۷۹ بود که این موضوع به‌طور اساسی تغییر کرد و بسیاری از کشورها حق برابر پدر و مادر در اعطای تابعیت به فرزندانشان را به رسمیت شناختند.

ماده‌ی ۹ کنوانسیون رفع هرگونه تبعیض علیه زنان به‌صراحت اعلام کرده است که: دولت‌های عضو، به زنان حقوق مساوی با مردان در زمینه کسب، تغییر یا حفظ تابعیت می‌دهند، مخصوصاً دولت‌ها باید اطمینان دهند و تضمین کنند، که نه ازدواج زن با یک مرد خارجی و نه تغییر تابعیت شوهر در طی دوران ازدواج، خودبه‌خود، موجب تغییر تابعیت زن، بی‌تابعیت شدن او یا تحمیل تابعیت شوهر بر او نمی‌شوند.

دولت‌های متعاهد باید در رابطه با تابعیت کودکان به زن، حق مساوی با مرد اعطاء کنند.

تاکنون ۱۸۹ کشور جهان به این کنوانسیون ملحق شده‌اند؛ ایران از معدود کشورهای جهان است که هنوز به این کنوانسیون نپیوسته است.

باوجوداینکه اکثر کشورهای دنیا به کنوانسیون رفع هرگونه تبعیض علیه زنان پیوسته‌اند، نتایج بررسی‌های انجام‌شده کمیساریای عالی سازمان ملل در امور پناهندگان بر روی قوانین تابعیت کشورهای مختلف حاکی از آن است که هنوز در ۲۶ کشور جهان نابرابری میان مردان و زنان درباره اعطای تابعیت به کودکان وجود دارد؛ اما در بین ۲۶ کشور تنها ۷ کشور هستند که شدیدترین نوع تبعیض جنسیتی در انتقال تابعیت به فرزندان را اعمال می‌کنند. ایران در کنار سومالی، سوازیلند، برونئی، لبنان، کویت و قطر تنها کشورهای جهان هستند که به هیچ وجه از بدو تولد فرزند حاصل از ازدواج زن تبعه کشور خودشان با مردی از کشور دیگر را اهل کشور خود نمی‌دانند.

گام بزرگ دولت برای کاهش فقر مطلق و حل مسئله هویت فرزندان حاصل از ازدواج زنان ایرانی با مردان خارجی

پس از بررسی‌های مختلف در کمیسیون اجتماعی و کمیسیون دولت که بیش از ۳ سال به سال طول کشید سرانجام در ۱۳ آبان ۱۳۹۷ لایحه‌ی تابعیت فرزندان حاصل از ازدواج زنان ایرانی با مردان خارجی در هیأت دولت به تصویب رسید. محمد شریعتمداری، وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی در روز ۱۴ آبان ۱۳۹۷ از تصویب این لایحه در دولت خبر داد و گفت: فرزندان حاصل از ازدواج زنان ایرانی با مردان خارجی می‌توانند به تقاضای مادر ایرانی خود به تابعیت ایرانی درآیند. در قانون مصوب ۱۳۸۵ درباره وضع فرزندان زیر ۱۸ سال سکوت شده بود، اما با اصلاح قانون مصوب ۱۳۸۵ و تصویب پیش‌نویس قانونی لایحه در جلسه مورخ ۱۳ آبان ماه ۹۷ هیئت دولت، فرزندان زیر ۱۸ سال با تقاضای مادر ایرانی خود می‌توانند به تابعیت ایران درآیند.

دولت این لایحه را به مجلس شورای اسلامی فرستاد و کمیسیون قضایی مجلس شورای اسلامی نیز در جلسه‌ روز ۳۰ دی ماه خود به بررسی این لایحه پرداخت و جزئیات آن در این کمیسیون به تصویب رسید.

جمع‌بندی

در شرایط فعلی این مادران ایرانی از کمترین نظارت و حمایتی برخوردار نیستند و یکی از اهداف لایحه، همان‌طور که در خطوط پیشین ذکر شد، ایجاد یک حداقلی از حمایت و پشتیبانی از مادر ایرانی است. چنانچه منتقدان ادله و آمار روشنی در مورد احتمال «بهره برداری از ارزش افزوده‌های قانونی» در اختیار دارند، مسلماً از بررسی آنها کوتاهی نخواهیم کرد. تا آن زمان البته هدف ما آن است که این کودکان بتوانند از ارزشِ ایرانی بودنِ مادر خود در کشورِ مادری‌شان حداقلَ انتفاع را ببرند.

* معاون رفاه اجتماعی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی