حیدر مستخدمین حسینی*
بودجه در سطح ملی کارا نیست
بودجه، دخل و خرج دولت را نشان می‌دهد و سازوکار مورد نیاز دولت برای اداره کشور است که در قالب یک فرآیند یکساله دیده می‌شود. بودجه مهم‌ترین ابزار مالی در اختیار دولت است و نه تنها ابزار مالی بلکه ابزار مدیریتی دولت است که هم درآمدهایش را تحقق بخشد -آنچه از مجلس خواسته و مورد تائید قرار گرفته- و هم نحوه و کارکرد هزینه در فصل‌های مربوط به بودجه که دیده می‌شود را هم تدوین کرده و ارائه دهد. بنابراین دولت با این فرض تمام فعالیت‌های مالی و مدیریتی خود را اعم از کسب درآمدها، نفت، مالیات یا سایر موارد مثل درآمد حاصل از خصوصی‌سازی یا فروش اموالی که در اختیار دولت است یا پرداخت هزینه‌ها در فصل‌های جاری و عمرانی را مدیریت می‌کند.
بودجه مهم‌ترین ابزار مالی در اختیار دولت است و نه تنها ابزار مالی بلکه ابزار مدیریتی دولت است که هم درآمدهایش را تحقق بخشد -آنچه از مجلس خواسته و مورد تائید قرار گرفته- و هم نحوه و کارکرد هزینه در فصل‌های مربوط به بودجه که دیده می‌شود را هم تدوین کرده و ارائه دهد. بنابراین دولت با این فرض تمام فعالیت‌های مالی و مدیریتی خود را اعم از کسب درآمدها، نفت، مالیات یا سایر موارد مثل درآمد حاصل از خصوصی‌سازی یا فروش اموالی که در اختیار دولت است یا پرداخت هزینه‌ها در فصل‌های جاری و عمرانی را مدیریت می‌کند.
همچنین دولت تعهد دارد در قالب برنامه‌های توسعه اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و سیاسی بودجه‌ها را تنظیم کند و اگر مغایرتی داشته باشد برعهده مجلس است. درواقع بودجه‌هایی که دولت تنظیم می‌کند بر مبنای برنامه‌های توسعه‌ای است که در حال حاضر برنامه ششم حاکم است و باید در آن قالب صورت بگیرد. اما مهم‌ترین بحثی که اصولا تمام کشورها در چارچوب بودجه نکاتی مطرح می‌شود در یک مطلب خلاصه شده و آن اینکه، بودجه منابع را به نحو کارآیی تخصیص می‌دهد. یعنی این هنری است که از عهده بودجه برمی‌آید. متاسفانه نکته‌ای که در چارچوب بودجه نه تنها امسال که سال گذشته اصولا در تمامی دولت‌ها باب شد و روزبه‌روز هم افزایش یافت، نقشی است که هم نماینده‌ها به لحاظ دفاع از حق و حقوق منطقه‌ای خودشان در وهله اول و بعد از آن قدرت‌ها، پایگاه و نهادهای سیاسی مواردی هستند که فشار را در مقاطعی که در حال حاضر می‌گذرانیم، زمانی که دولت موظف است بودجه را به مجلس ارائه دهد در رایزنی با وزرا و سازمان برنامه و بودجه و بعد از آن نمایندگان مجلس، بودجه را کاملا تغییر می‌دهند و به همین دلیل نمی‌توان به درستی تبیین کرد که دولت‌ها برای ارائه برنامه در قالب بودجه، اولویت بندی‌های خود را ترسیم کرده، ارائه دهند و از آن دفاع کنند. در واقع عددی که در بودجه ترسیم می‌شود به قدری ریز خواهد شد و تقسیم می‌شود و به‌خصوص زمانی که در مجلس بررسی می‌شود انقدر جابه‌جایی‌های خاص صورت می‌گیرد که بتواند همه را راضی کند. در صورتی که ماهیت بودجه این است که بتواند بصورت کارآ عمل کند و تخصیص یابد.
اصلا چرا بودجه تنظیم می‌شود؟
به این دلیل که منابع دولت محدود است و اگر منابع محدود نبود اصلا بودجه مطرح نبود و هرکسی هر رقمی می‌خواست از دولت مطالبه یا از خزانه برداشت می‌کرد. ولی چون منابع محدود است، چارچوب قرار می‌دهند و اولویت‌بندی کشور را در نظر می‌گیرند و منابعی که می‌تواند برای یکسال به‌دست بیاید را برای اولویت بندی‌ها آنهم برای کشور و نه برای یک یا چند استان در نظر می‌گیرند. اما الان این اولویت بندی‌ها بین استان‌های مختلف تخصیص می‌یابد. بنابراین در سطح ملی بودجه کارآ عمل نمی‌کند و منافعی که به لحاظ ملی و فراملی می‌تواند در بودجه ترسیم شود، سالیان سال است که مظلوم واقع شده و نمی‌تواند تحقق یابد. به همین دلیل است که مشکل آب و برق داریم و هنوز بحث گازرسانی‌ها به صورت عام در کشور به اتمام نرسیده و هرکس که قدرت سیاسی، چانه‌زنی و لابی‌گری زیادتری داشته باشد، بودجه را به خود تخصیص می‌دهد. از طرفی چون منابع محدود است، نمی‌توان تعریف جامعی از نحوه کارکرد بودجه صورت بگیرد.
بودجه نشان دهنده تمام برنامه‌ها و فعالیت‌های دولت است و نقش مهمی را در وضعیت اقتصادی دارد. یعنی هم می‌تواند وضعیت و شرایط اقتصادی را بهبود و رونق بخشد و هم می‌تواند به رکود و بحران بکشاند. بنابراین اگر ساختار بودجه تغییر یابد و محور به سمت بودجه‌های عملیاتی برود، یعنی بر پایه آنچه عملکرد سال‌های گذشته بوده برای سال بعد تخصیص یابد و نوشته شود. اگر چنین وضعیتی حاکم باشد هم سیاستگذاری و هم نظارت به درستی تحقق می‌یابد. اما متاسفانه ما فاقد این زمینه هستیم و بودجه ما به صورت سنتی‌ترین روشی که در دنیا می‌تواند مطرح شود، تهیه می‌کنیم.
در زمان فصل بودجه عنوان می‌شود که باید شیوه‌های بودجه تغییر یابد و اصلاح ساختار در آن صورت بگیرد و روزآمد و کارآمد شود اما متاسفانه باز گفته می‌شود که فرصت نیست و ان‌شاءا... از سال بعد! و به همین دلیل ما هنوز به بودجه‌های عملیاتی که در دهه ۱۹۶۰ در کشورها باب شد هنوز قدم هم نگذاشتیم. به خاطر اینکه شیوه‌های بودجه‌ریزی ما سنتی است و در بحث‌های سنتی هم بر مبنای کارکردهای حسابداری عمل می‌کنیم یعنی منابع و هزینه‌ها چه عددی است که با هم تطابق داشته باشد، کار می‌کنیم و آن را به مجلس تقدیم می‌کنیم تا در کمیسیون‌ها به بحث گذاشته شود. بحثی که از آذرماه تا اسفندماه در آن بحث می‌شود همان بحث یک سوم بودجه عمومی است. اصولا به دو سوم بودجه که مربوط به شرکت‌های دولتی و نهادهاست اصولا مجلس بدان ورود پیدا نمی‌کند که آن می‌تواند آثار تعیین شرایط اقتصادی را رقم بزند که به سمت بحران یا رکود یا رونق حرکت کند. همانطور که اشاره شد به طور خلاصه در روش‌های بودجه‌بندی دو شیوه بودجه‌ریزی سنتی و بودجه عملیاتی را داریم. اما هنوز روی همان بودجه‌ریزی سنتی که اتکا به ابزار مالی و حسابداری دارد و مربوط به عددهای کمی است و این که اعداد کمی چگونه هزینه می‌شود، از یک طرف و از طرف دیگر، بحث بودجه‌ریزی افزایشی است. یعنی اگر سال ۹۷ عددی داده شده بر فرض، ۲۰ درصد هم به حقوق کارکنان دولت اضافه می‌کنیم و درواقع هیچوقت پایه‌ها را در قالب بودجه‌ها تصحیح نکرده‌ایم.
بودجه در حالت فعلی بر پایه دفاع، قدرت، چانه‌زنی منطقه‌ای و استانی است که توسط گروه‌ها، نفرات سیاسی، نمایندگان مجلس، نهادها، مقامات محلی، دولت و مجلس را تحت فشار قرار می‌دهند و با قدرت لابی‌گری در قالب چانه‌زنی‌ها بودجه‌ای را دریافت می‌کنند و دیگر آنقدر ریز شده که وقتی به پایان بررسی بودجه‌ها می‌رسیم اعدادی پخش می‌شود که بخشی راضی و بخشی هم به سال بعد موکول می‌شود بدون اینکه در شیوه‌های بودجه نویسی تغییراتی صورت گیرد. در پایان می‌توان بر سخنان معاون اول محترم رئیس‌جمهور که بودجه دولت تبدیل به گوشت قربانی شده را درک کرد. اگر نماینده‌ای این فشار را به دولت یا مجلس وارد نکند، آن نماینده در منطقه خودش محکوم به کم‌کاری می‌شود. درحالی که باید اولویت کشور را در نظر گرفت و اگر اینگونه تعریف شود، می‌توانیم به درستی معنا کنیم که برنامه‌های توسعه پنجساله چقدر در قالب بودجه اجرایی شده و چقدر با آن فاصله دارد؟
منبع: آرمان
* استاد دانشگاه
ارسال دیدگاه