کاهش سلطه مالی و الزامات آن

به بیان دیگر، باید مدیریت پایه پولی و نقدینگی به‌طور کامل در اختیار سیاستگذار پولی باشد و سیاست مالی دولت بر سیاست پولی بانک مرکزی سلطه نداشته باشد. به بیان فنی، هرچه تسلط بانک مرکزی بر اجزای ترازنامه (خالص دارایی‌‌های خارجی (NFA)، بدهی بخش دولتی به بانک مرکزی، بدهی بانک‌‌ها به بانک مرکزی و سایر اقلام) کمتر باشد، سلطه مالی دولت بیشتر است.

اگر تغییرات اجزای ترازنامه ناشی از سیاست‌‌های پولی و ارزی بانک مرکزی و در چارچوب رژیم هدف‌‌گذاری تورم باشد، بانک مرکزی استقلال دارد؛ اما اگر تغییرات آنها نشأت‌گرفته از سیاست مالی دولت باشد، بانک مرکزی مستقل عمل نکرده و مدیریت پایه پولی عملا در اختیار دولت است و طبیعی است که در چنین شرایطی برای بانک مرکزی امکان دنبال کردن هدف تورمی وجود ندارد.

هدف مقاله حاضر، بررسی میزان تسلط بانک مرکزی بر NFA این بانک، به‌عنوان مهم‌ترین عامل در تحولات پایه پولی در ۶۲سال گذشته است.

به موجب قوانین، مقررات و آیین‌‌نامه‌های ابلاغی، بانک مرکزی طی سال‌های طولانی به‌طور مستمر مکلف به خرید درآمدهای ارزی دولت بوده است. برای مثال، در تبصره یک ماده واحده قانون بودجه سال۱۴۰۱ آمده: «با گزارش وزارت نفت مبنی بر فروش و با اعلام خزانه‌‌داری کل، بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مکلف است پس از وصول منابع بلافاصله نسبت به واریز این وجوه (به خزانه) و سهم ۵/ ۱۴درصد شرکت ملی نفت ایران از کل صادرات نفت‌خام و میعانات گازی (معاف از تقسیم سود سهام دولت) و نیز سهم ۵/ ۱۴درصد شرکت دولتی ذی‌‌ربط وزارت نفت از محل خالص صادرات گاز طبیعی (معاف از تقسیم سود سهام دولت و مالیات با نرخ صفر) و همچنین سهم سه‌درصد (۳%) موضوع ردیف درآمدی ۲۱۰۱۰۹ اقدام کند.» بنابراین خرید سهم دولت از درآمدهای نفتی و واریز ریال آن به خزانه، تکلیف قانونی است که بر دوش بانک مرکزی گذاشته شده است. خرید ارزهای دولت موجب انبساط NFA شده و انبساط پایه پولی را به دنبال می‌‌آورد و این به آن معناست که بانک مرکزی تسلط کافی بر تغییرات NFA نداشته و پایه پولی متناسب با سهم خزانه از درآمدهای نفت و گاز منبسط می‌‌شود. مفهوم دیگر این پدیده است که امکان اجرای سیاست پولی مستقل و پیگیری هدف تورمی از بانک مرکزی سلب شده و سیاست پولی نسبت به میزان وصولی‌‌های حاصل از صادرات نفت و گاز، منفعل است.

در دوره‌های وفور درآمدهای نفتی، تمایل دولت به فروش حداکثری سهم خود از درآمدهای نفتی به بانک مرکزی تقویت و پایه پولی متناسب با بالا رفتن NFA منبسط می‌‌شود. به علاوه، اجرای سیاست ارزی در چارچوب نظام شناور مدیریت شده نیز کنار گذاشته شده و با تثبیت نرخ ارز، روش منسوخ لنگر ارزی (سرکوب نرخ ارز) فعال شده و به جای آنکه کنترل تورم از مسیر کنترل رشد متغیرهای پولی و مدیریت نرخ سود در بازار بین بانکی محقق شود، از مسیر لنگر ارزی دنبال می‌‌شود.

در دوره‌های تحریم و کاهش درآمدهای نفتی، فنر فشرده‌شده متغیرهای موثر بر نرخ ارز که در اثر اجرای لنگر ارزی و تثبیت نرخ ارز در دوران وفور درآمدهای نفتی ایجادشده، بازمی‌‌گردد و جهش نرخ ارز و جهش تورم را به‌دنبال می‌‌آورد. به‌علاوه، در دوره‌های تحریم، بخشی از منابع ارزی بانک مرکزی مسدود شده است و قابل استفاده نیست و ریالی که به پشتوانه آن در گذشته در اختیار دولت قرار گرفته، پشتوانه خود را از دست می‌‌دهد. همچنین گاهی بانک مرکزی مجبور می‌‌شود منابع مسدودی و غیر قابل فروش را از دولت بخرد و پول بدون پشتوانه منتشر کند. نمونه آن، خرید ارزهای مسدودی صندوق توسعه ملی در سال‌های ۱۳۹۸ و ۱۳۹۹ و واریز ریال به حساب خزانه از این محل است.

سوالی که ممکن است به ذهن متبادر شود این است که بانک مرکزی می‌‌تواند ارزهای خریداری‌شده از دولت را در بازار بفروشد و ریال را جمع کند. پس چه مشکل و نگرانی وجود دارد؟

نکته اول این است که بهتر است ریال مورد نیاز دولت از نقدینگی موجود تامین شود نه انبساط پایه پولی. باید توجه داشت که تزریق ریال جدید، با ضریب فزاینده ۵/ ۷ به نقدینگی تبدیل می‌‌شود و جذب آن بعد از یک وقفه زمانی توسط بانک مرکزی از طریق فروش ارز قادر نیست تمام اثر تورمی ایجادشده را به سرعت خنثی کند.

دوم اینکه، در دوره‌های وفور درآمدهای نفتی، اقتصاد کشور توان جذب این میزان انبوه ارزهای نفتی را ندارد و تزریق آن به بازار سبب کاهش شدید نرخ ارز و تشویق رانت‌‌جویی و خروج سرمایه می‌‌شود. بنابراین بخشی از این ارزها به ناچار باید در ترازنامه بانک مرکزی رسوب کند و انبساط پولی ایجادشده از محل خرید ارزهای نفتی دولت به‌طور کامل قابل عقیم‌‌سازی نیست.

نکته سوم این است که در دوره‌های تحریم و کاهش درآمدهای نفتی، بخش بزرگی از ذخایر ارزی موجود در ترازنامه بانک مرکزی که در دوران وفور درآمدهای نفتی تشکیل شده است، مسدود می‌‌شود و علاوه بر بی‌پشتوانه شدن ریالی که از محل این ارزها به اقتصاد تزریق شده است، مدیریت بازار ارز نیز دشوارتر می‌‌شود.

پس چه باید کرد؟

راهکاری که برای درمان سلطه مالی دولت بر بانک مرکزی از کانال NFA می‌‌توان پیشنهاد داد این است که سهم خزانه از درآمدهای نفت، گاز و میعانات گازی، به جای آنکه به بانک مرکزی فروخته شود، توسط شرکت ملی نفت و شرکت ملی گاز (به نمایندگی از دولت) در بازار معاملات ارز رسمی کشور به فروش برسد و بانک‌‌های تجاری نیز مسوولیت کارگزاری بانکی آن را بر عهده بگیرند. درصورتی‌که چنین مکانیسمی طراحی و اجرا شود، علاوه بر آنکه بخش عظیمی از عملیات ارزی از دوش بانک مرکزی برداشته می‌‌شود، این بانک می‌‌تواند تمرکز خود را بر اعمال سیاست پولی قرار دهد. به بیان دیگر، به جای آنکه وقت و انرژی بانک مرکزی بر فرآیند خرید و فروش ارزهای نفتی دولت متمرکز باشد، بر سیاستگذاری پولی متناسب با اهداف بانک مرکزی متمرکز خواهد شد. در این وضعیت جدید، خرید و فروش ارز توسط بانک مرکزی در بازار معاملات ارز رسمی کشور نسبت به میزان درآمدهای نفتی دولت، مستقل است و منبعث از الگوی سیاستگذاری پولی این بانک خواهد بود. در واقع، هر زمان که نرخ ارز بازار بالاتر از نرخ هدف قرار گیرد، بانک مرکزی اقدام به فروش ارز می‌کند و هر زمان که نرخ ارز پایین‌‌تر از نرخ هدف باشد، اقدام به خرید ارز می‌‌کند.

لازم به ذکر است، از حدود ۲ سال قبل، شرکت ملی گاز ایران ارزهای خود را مستقیما در بازار معاملات ارز رسمی کشور به فروش می‌‌رساند؛ درحالی‌که تا قبل از آن، ارزهای این شرکت توسط بانک مرکزی خریداری می‌‌شد. به علاوه، چند ماه است که شرکت ملی نفت ایران نیز سهم ۵/ ۱۴درصد خود از درآمدهای نفت و میعانات گازی را در بازار معاملات ارز رسمی کشور مستقیما به فروش می‌‌رساند؛ درحالی‌که سابقا تمام سهم شرکت نفت از درآمدهای نفت و میعانات را بانک مرکزی خریداری می‌‌کرد. اجرای این دو تجربه موفق علاوه بر آنکه بخشی از بار عملیاتی بانک مرکزی را کاهش داده است، نشان می‌‌دهد که امکان تکرار این تجربه موفق درخصوص ارزهای نفتی دولت نیز وجود دارد.

نکته پایانی اینکه، بند (ل) تبصره ۱ قانون بودجه سال ۱۴۰۱ به دولت اجازه می‌‌دهد بخشی از منابع ارزی حاصل از صادرات نفت‌خام، میعانات گازی، خالص صادرات گاز طبیعی و فرآورده‌های نفتی را از طریق شبکه بانکی به فروش برساند. بنابراین، قانون بودجه سال ۱۴۰۱، ظرفیت مورد نیاز برای اجرای پیشنهاد مقاله حاضر را فراهم کرده است.

*معاون ارزی سابق بانک مرکزی

منبع: دنیای اقتصاد