تنفس مصنوعی در مدیریت مالی

تاکید رسولی بر جلوگیری از دست و دلبازی در بخش مالیه شهری به سبب پذیرش واقعیتی بود که او لفظ شهرداری بدهکار را برایش به کار برد. این اعلام خطر و تذکر شاید در مجموعه شهرداری تهران چندان خوشایند نباشد، چراکه حدود ۷۰ هزار کارمند شهرداری با وجود کاهش بیش از ۲۰ درصدی درآمدهای سازمان متبوعشان، در این برزخ مالی، در جست‌وجوی افزایش حقوق و رفاهیات خود هستند که حسب اعلام معاون مالی و اقتصاد شهری شهردار با توجه به افزایش بودجه مصوب در بخش حقوق از ۸۵۰ میلیارد به ۱۱۰۰ میلیارد تومان تا حدود ۳۰ درصد محقق شده است. متاسفانه به لحاظ تاریخی، برخی مدیران و کارکنان این نهاد عادت به گشاده‌دستی و گاه تبذیر کرده‌اند و فرهنگ مدیران شهری محتاط و دوراندیش کمتر تجربه شده است. به یاد دارم که در واپسین روزهای تدوین برنامه عملیاتی دوم تهران که شرایط کسب درآمدهای ناسالم مدیریت شهری از محل ساخت‌وساز به اوج شکوفایی خود رسیده بود، بارها از منظر وظیفه مشورتی، پیشنهاد ایجاد صندوق ذخیره شهرداری تهران را برای ذخیره درآمدهای بالای شهرداری مطرح کردم؛ با این اعتقاد که بارگذاری‌های جدید در عرصه‌های باز و نیز فضای ساخته شده شهر، تاثیرات خود را بر نسل‌های بعدی شهروندان هم ظاهر خواهد کرد و نباید این‌گونه چوب حراج به دارایی‌های آیندگان شهری زد.

گرچه چنین نگاه‌هایی همیشه به سبب عمر پایین مدیران شهری کمتر مورد قبول و وثوق است. متاسفانه تحت‌تاثیر چنین محیطی بود که همه جسته و گریخته شنیدیم که در مسیر کسب درآمد از محل نابودی عرصه‌های طبیعی، واگذاری دارایی‌های شهر به ثمن‌بخس، تغییر کاربری‌های بی‌قاعده، تراکم‌فروشی و ساخت‌وساز برخلاف طرح‌های مصوب توسعه شهری، در واپسین روزهای دوره چهارم مدیریت شهری، چه اتفاقات نامیمونی افتاد و حتی ورود برخی نهادهای نظارتی، جامعه مدنی و وزارت راه‌وشهرسازی وقت نیز نتوانست در تغییر این رویه موثر افتد. البته سال‌هاست که با دوری از گرایش‌های سیاسی رایج، انتظار تکذیب و انکار تکذیب قطعی این ادعاها را برای آرامش قلبی خود و نجات تهران می‌کشم. گرچه هنگام ورود به دوره پنجم مدیریت شهری جای تاسف داشت که با وجود این رونق درآمدی، خبرهای خوبی از انتشار و بازخوانی مهم‌ترین گزارش قابل اتکای مدیریت شهری در دوره پنجم به گوش نرسید.

بر پایه داده‌های «سند تحویل و تحول شهرداری تهران» (به تاریخ۲۳/ ۶/ ۱۳۹۶)، شهردار منتخب شورای پنجم، روی صندلی لرزان سازمانی با ۲۹.۵۱۰ میلیارد تومان بدهی قطعی ثبت شده در دفاتر، ۱۴ هزار میلیارد تومان بدهی قطعی ثبت نشده در دفاتر و ۸۶۰۰ میلیارد تومان بدهی احتمالی و برآوردی جلوس کرد. از این رو بود که شهردار وقت پایتخت از روزهای اول مدعی بدهی ۵۲.۱۰۰ میلیارد تومانی تا شهریور سال ۱۳۹۶ شد. رقمی که برای درکش باید بگوییم بیش از ۹/ ۲ برابر کل بودجه شهرداری محسوب می‌شده است و بی‌شک ورود «پول‌های کثیف» به ساخت‌وساز شهری، مدیریت شهری تهران را در «آستانه بحران» قرارداده بود. بحرانی که امروز، دیگر برای وارث متخصص اتاق شهردار در خیابان بهشت که همچنان متعهد به تقوا در شهرفروشی است، چندان قابل انکار نیست. اوگرچه معمار است و حتما هنر ساختن را خوب آموخته، اما مدعی است با آنکه به عدم جسارت متهم شده است، «به‌دنبال کسب درآمد به هر بهانه‌ای نیست و بعضی مسیرهای درآمدزایی به شهر آسیب می‌زند».

اگر تورم لجام‌گسیخته در کشور، رکود بخش ساخت‌وساز و پاندمی کرونا را در کنار ضرورت پرداخت دیون انباشته پیمانکاران، شهروندان و همچنین اصل و سود تسهیلات که سال‌ها در نتیجه استقراض‌های بی‌منطق و بدون ارزیابی رتبه اعتباری شهرداری صورت گرفته بود، در نظر بگیریم، شهرداری تهران امروز بدهکار‌تر و بحران زده‌تر از قبل است. علاوه بر این اگر بپذیریم اقتصاد محلی به‌عنوان موتور محرکه اقتصاد ملی نمی‌تواند از تحولات اقتصاد ملی و فراملی مجزا باشد، در شرایط تحریم‌های اقتصادی فراملی که از یکسو بخش ساخت‌وساز را به رکود برده است و از سویی دیگر قیمت تمام شده خدمات شهری را افزایش می‌دهد، شهرداری از بخش زیادی از درآمدهای (پایدار و ناپایدار) بخش ساخت‌وساز محروم می‌شود و نیازمند منابع گسترده تری برای رفع حوائج روزمره شهر است. در مقطع زمانی حاضر، این وضعیت با درگیری ملی و محلی در پاندمی کرونا نیز همراه شده است که هم هزینه‌های مدیریت شهری را افزایش داده است و هم با وجود تورم افسارگسیخته، شهرداری را از بخش مهمی از درآمدهای پایدار مانند درآمد از محل مالیات ارزش افزوده محروم کرده است، به شیوه‌ای که تخمین زده می‌شود بیش از ۲۰ درصد از درآمدهای مالیات ارزش افزوده کاسته شده باشد. در کنار این وضعیت، کاهش بیش از ۴۵ درصدی عوارض نوسازی وصولی، حذف تقریبی یا کاهش شدید درآمدها از محل عوارض طرح ترافیک و عوارض کسب‌وکارها و همچنین بهای خدمات شهری وصولی که به‌دلیل محدودیت‌های اجباری کرونا تحت‌تاثیر قرار گرفته‌اند، نیز مزید بر علت است.

البته با وجود رکود اقتصادی، خبرهای خوبی برای خزانه شهرداری تهران در توفیق در کسب درآمدهای ناپایدار شهری چون عوارض و جرایم کسر پارکینگ، تغییر کاربری و تراکم مازاد به گوش می‌رسد. گرچه سهل‌گیری بیش از حد در این زمینه در نگاه اول چندان نمی‌تواند با انتظارات از مدیریت شهری متقی و متعهد به پرهیز از شهرفروشی منطبق باشد، اما اگر از منظر منافع عمومی نگاه شود، سازندگان و بهره‌برداران این ابنیه در حال استفاده از فضای شهری هستند، بدون آنکه هزینه تاثیرات جانبی آن را پرداخت کرده باشند. از این‌رو فعال‌شدن فرآیند ممیزی و شناسایی این تخلفات و اجبار مالکان و سازندگان به تعیین تکلیف پرونده‌های فعال در این زمینه که گاه راکد شده‌اند می‌تواند وجوه قابل‌توجهی را با توجه به افزایش صعودی قیمت املاک به خزانه شهرداری راهی کند. به یاد داریم که در دهه ۱۳۸۰ پیگیری این رویکرد موجب کسب درآمدهای قابل‌توجهی برای شهرداری وقت شد و شاید اکنون هم بتواند شهرداری تهران را در این بزنگاه یاری رساند. خوشبختانه در خبرها خوانده‌ایم که از آذر ۹۸، فرآیند ممیزی املاک شهر تهران پس از ۱۱ سال آغاز شده است و شاید این بار بتوانیم امیدوار باشیم که به‌واسطه سطح بالاتر توانایی و دانش فنی مدیریت شهری در حوزه فناوری اطلاعات و ارتباطات با سرعت بیشتری به نتیجه برسد.

اینکه در چنین شرایطی دولت محترم حاضر به پرداخت هزینه‌های پایتختی تهران نیست و حسب شواهد، حمایت خود در حوزه‌هایی چون توسعه و راهبری حمل‌ونقل عمومی را که متکی بر قوانین بالادستی است قطع کرده است، می‌تواند به‌دلیل توقف توسعه و تجهیز پروژه‌ها و نیز ناتوانی در پرداخت هزینه‌های تعمیر و راهبری ناوگان فرسوده، کار را برای شهردار و شهروندان تهران سخت‌تر از گذشته کند. البته انتظار می‌رود در چنین فضایی شهروندان نیز از یکسو مشارکت مالی خود را در پرداخت مطالبات قانونی مدیریت شهری به‌کار گیرند و از طریق ابزارهای قانونی ممکن به پیگیری مطالبات مدیریت شهری از دولت یاری رسانند. البته این خواسته زمانی تبدیل به بازی برد-برد می‌شود که مدیریت شهری در هزینه‌کردها سطح بالاتری از شفافیت را ارائه دهد و شهروندان نیز در مدیریت شهری مشارکت واقعی داشته باشند. وضعیت فعلی پروژه‌های نیمه‌تمام تهران، حجم عظیمی از پروژه‌های ناتمام را بر اقتصاد ملی و محلی تحمیل کرده است. «این پدیده، تورمی بوده و باعث کندی نرخ رشد است که نارضایتی اجتماعی و کاهش مشروعیت و اقتدار سیاسی نیز از ثمرات آن است»(توکلی، ۱۳۸۶) گزارش تحلیلی وضعیت پروژه‌های شهرداری تهران در آذر ۱۳۹۸ نشان می‌دهد، اکنون ۱۹۰ پروژه نیمه‌تمام با اعتبار ۳۵۸۵ میلیارد تومان در بودجه ۹۸ وجود دارد که با وجود ۴۲ درصد پیشرفت فیزیکی صرفا ۱۶ درصد پیشرفت ریالی قطعی داشته‌اند.

در این شرایط گرچه راه‌حل‌های متعددی در دستور کار مدیریت شهری تهران قرارگرفته است اما نمایان شدن نتایج در حفظ و ارتقای تصویر شهروندان از مدیریت شهری دارای اهمیت است و به‌نظر نمی‌رسد پروژه‌های بزرگ‌مقیاس نیمه‌تمام بتوانند در این زمینه یاری برسانند. حسب شواهد یکی از اقدامات فوری که در این شرایط مدنظر مدیران توسعه‌ای شهر قرار گرفته است، تغییر رویکرد از پروژه‌های بزرگ‌مقیاس به پروژه‌های محله‌محور و کوچک‌مقیاس است که خوشبختانه با درایت شهردار تهران از ابتدای سال ۹۹ با اختصاص بودجه دوهزار میلیاد تومانی به‌صورت جدی کلید خورده است. اما آنچه باید برای شهروندان به درک و بروز برسد، ایجاد گفتمانی فراگیر در زمینه علل تغییر گرایش از پروژه‌های بزرگ‌مقیاس معمول به پروژه‌های کوچک‌مقیاس است که می‌تواند از یکسو با رویکرد بودجه‌ریزی مشارکتی و از سویی دیگر با استفاده عملی از نظرات سازمان‌های محله‌محور(CBOs) در شناسایی اولویت‌های توسعه شهری منطبق باشد و در نتیجه رضایتمندی سکونتی را در محلات و مناطق مختلف شهر تهران ارتقا دهد. البته این تغییر رویکردی که از قضا در برنامه شهردار کنونی تهران نیز از ابتدا گنجانده شده بود، به الزاماتی چون کاهش بوروکراسی اداری، حذف مدیران پشت میز‌نشین صرف، انجام پیمایش‌های مرتبط با رضایتمندی سکونتی(Residential Satisfaction) و فعال کردن ظرفیت اطلاع‌رسانی، تبلیغات، گفت‌وگو و مفاهمه با شهروندان شهر تهران در زمینه مضرات پروژ‌های بزرگ‌مقیاس پیشین نیاز دارد.

البته در حاشیه این موضوع همچنان، ارزیابی، اولویت‌بندی، نظام‌بخشی و تعیین تکلیف پروژه‌های نیمه‌تمام شهر تهران نیز دارای اهمیت است. این موضوع می‌تواند با توجه به مقطع حساس کنونی از طریق پیش‌بینی نظام نهادی مورد وثوق توسط شهرداری و شورا که از اختیارات ویژه‌ای برای تصمیم‌سازی در حدود قانونی برخوردار است میسر شود. شکی نیست که بخش مهمی از این پروژه‌ها برای بخش‌خصوصی دارای جذابیت هستند و می‌توانند درآمدهای قابل‌توجهی را به خزانه شهرداری هدایت کنند. البته ارتقای بنیه فنی و فعال شدن سازمان سرمایه‌گذاری و مشارکت‌های شهرداری در این عرصه ‌باید در دستور کار مدیریت شهری قرار گیرد. البته به‌نظر می‌رسد مدیریت شهری اگرچه در این شرایط سخت برای خروج از بحران نیازمند «تنفس مصنوعی» و یاری همه مقامات ارشد نظام است و از این روست که شهردار تهران مجبور به استمداد از مقام معظم رهبری شده است، اما اتخاذ نقشه نجات از بحران و برزخ‌های مالی پیش روی مدیریت شهری به ویژه از طریق جذب دیون معوقه دولت، شهروندان، سرمایه‌گذاران و نهادهای غیردولتی، همچنان ضرورتی ویژه دارد. به قول رفتگری که امروز در خیابان با او سخن می‌گفتم «کف خیابان‌های تهران ثروت فراوانی ریخته است ولی باید برای جمع کردنش زحمت کشید». در پایان فراموش نکنیم شورای شهر نیز در این مسیر نقش مهمی بر عهده دارد و جدا از نمایندگی شهروندان تهران و چانه‌زنی برای منافع ایشان، می‌تواند در چند حوزه مهم به وظیفه نظارتی خود توجه جدی‌تری مبذول کند:

- استقرار سازوکار قانونی و نهادی ویژه درخصوص مدیریت و کاهش هزینه‌ها در شرایط بحران

- پایش درخصوص جلوگیری از رواج درآمدهای ناصواب(ناپایدار) که گاه ممکن است بر پایه خلاقیت برخی مدیران مناطق، شرکت‌ها و سازمان‌ها اخذ شود. اما بنیان قانونی لازم را نداشته باشد که به رشد سلول‌های سرطانی تهران و هزینه‌های جدید برای مدیریت شهری در آینده منجر می‌شود.

- فراهم آوردن تکالیف و تمهیدات قانونی درخصوص توقف تخصیص اعتبار در حوزه‌های غیرضرور (پروژه‌های فاقد اولویت و حوزه‌های ماموریتی داوطلبانه که تکلیف قانونی شهرداری محسوب نمی‌شوند و تداوم ورود به این حوزه‌ها منطقی نمی‌نماید).

- کاهش قراردادهای فاقد اولویت، ارزیابی مجدد حقوق و مزایای مدیران شهرداری که ادعا می‌شود دارای شکاف با کارکنان این سازمان است و اصلاح آن در چارچوب نظام هماهنگ پرداخت.

- کاهش هزینه‌های جاری شهرداری تهران از ۶۵ درصد کنونی با توجه به عدم تحقق بودجه.

- بازنگری در تسهیلات و خدمات در اختیار کارکنان و مدیران شهرداری تهران(که به نوعی حق بدل شده است اما پایه قانونی ندارد).

- ممنوعیت هرگونه استخدام جدید در شهرداری تهران (که معمولا در سال ابتدایی و پایانی مدیریت شهری در این زمینه سهل‌گیری می‌شود و این بار هم خبرهایی در این زمینه به گوش می‌رسد).

- پیگیری سازوکارهای تشویقی برای پرسنل و مدیرانی که راهکارهای خلاقانه کاهش هزینه‌های جاری و عمرانی را به اجرا می‌گذارند.

امید است مهر دولت تدبیر و امید به مردم تهران در پرداخت هزینه‌های پایتختی و سهم قانونی از بودجه، با تقوا و پرهیز مدیریت شهری تهران در مقابل کسب درآمدهای ناپایدار همراه شده و به تحقق نقشه نجات مبتنی بر کاهش هزینه‌ها، اعتمادسازی عمومی، ارتقای شفافیت مالی و پایبندی به قانون منجر شود.

*پژوهشگر و محقق شهری

منبع:‌ دنیای اقتصاد