بررسی شکاف بهره‌وری در اقتصاد ایران

سطح بهره‌وری نهاده‌های تولید در اقتصاد یکی از نشانه‌های توسعه‌یافتگی کشورها و امکان بهره‌مندی شهروندان آن کشور از سطح رفاه اجتماعی بالاتر محسوب می‌شود. به تعبیری می‌توان بهره‌وری را ظرفیت ایجاد ارزش افزوده بالاتر در یک فعالیت اقتصادی یا واحد ارایه کننده خدمات در بخش عمومی دانست. چنانچه سهم استفاده از نهاده‌های تولید یعنی نیروی کار و سرمایه در تولید ناخالص داخلی بیش از چگونگی و کیفیت ترکیب بهره‌گیری از آنها مورد توجه باشد، پایداری رشد و تولید تضمین نمی‌شود.

آمارهای بهره‌وری نیروی کار، سرمایه و کل عوامل تولید در روند بلند مدت ایران نشان دهنده قرار گرفتن اقتصاد ایران در گروه اقتصادهای نهاده‌ محور است. مطابق آمارهای منتشر شده توسط سازمان بهره‌وری آسیایی (APO)، شاخص بهره‌وری کل عوامل تولید (TFP) ایران در مقایسه با اکثر کشورها آسیایی و برخی کشورهای مرجع در افق بلند مدت ۵۰ ساله تنها یک درصد رشد داشته است. در این بین، بروز برخی عوامل محیطی از جمله رویدادهای اثرگذاری همچون تغییر ساختار سیاسی، اجتماعی و اقتصادی پس از انقلاب شکوهمند اسلامی، هشت سال جنگ تحمیلی و اعمال تحریم‌های ظالمانه آمریکا موجب تشدید بروز نوسانات شده است. با این وجود، از آنجائیکه سیاست‌گذاری دقیقی برای ارتقای بهره‌وری نهاده‌های تولید و مولدسازی اقتصاد وجود نداشته است، در افق بلندمدت انتظار رشد قابل توجهی در این شاخص وجود ندارد. به بیان دیگر، جذب سرمایه‌گذاری خارجی در مقاطع زمانی خاصی در این دوران، اگرچه به طور مقطعی موجب رونق اقتصادی و رشد ارزش افزوده و تولید ناخالص داخلی شده است، اما از آنجائیکه در ساختار اقتصادی ایران کیفیت توزیع نهاده‌ها که عامل مهم ارتقای بهره‌وری در فعالیت‌های اقتصادی است، جایگاه ویژه‌ای ندارد، در دوره بلندمدت سطح بهره‌وری در اقتصاد حول مقدار صفر باقی می‌ماند.

سیاست‌گذاران کلان اقتصادی در کشور، از برنامه چهارم توسعه توجه ویژه‌ای به اهمیت سهم بهره‌وری در رشد اقتصادی هدف‌گذاری شده داشته‌اند و این امر در برنامه‌های پس از آن مورد توجه قرار گرفته است. به رغم این هدفگذاری در برنامه‌های توسعه، که نشان دهنده درک شرایط ذکر شده در سطوح بالای تصمیم‌گیری در کشور دارد، نبود سیاست‌گذاری دقیق متناسب با توزیع نقش‌ها و مسوولیت‌های بازیگران مهم اقتصادی در بخش عمومی و خصوصی و اقدامات کم اثر یا در برخی موارد متناقض در بخش‌های مختلف اقتصادی موجب عدم تحقق اهداف برنامه‌ای ارتقای بهره‌وری شده است. با وجود تلاش‌ها برای جبران این شکاف، با تکلیف قانونی جدید در قانون برنامه ششم توسعه و تعیین اهداف رشد اقتصادی و سهم بهره‌وری در آن برای بخش‌های نه‌گانه اقتصادی و تکلیف قانونی استقرار چرخه بهره‌وری در دستگاه‌های اجرایی کشور همراه با لزوم تدوین برنامه‌های عملیاتی ارتقای بهره‌وری، این بار به دلیل سازماندهی نامناسب عوامل کلیدی نظام مدیریت بهره‌وری در کشور، نتایج مورد انتظار حاصل نشده است.

ضعف نظام مدیریت بهره‌وری در کشور و نوپا بودن تشکیلات بهره‌وری در ایران به گواه سابقه طولانی عضویت ایران در سازمان بهره‌وری آسیایی (از سال ۱۳۴۴) و ایجاد اولین تشکیلات بهره‌وری در کشور پس از قریب به ۳۰ سال (۱۳۷۲) قابل اثبات است. نتیجه آنکه، به طور میانگین کشورهای آسیایی عضو APO در دوره زمانی ۲۰۱۰ تا ۲۰۱۷ سهم ۳۰ درصدی از رشد اقتصادی را از محل بهره‌وری تجربه کرده‌اند، حال آنکه از ۲.۲ درصد رشد اقتصادی در ایران، سهم عمده (حدود ۷۵ درصد) حاصل سرمایه‌گذاری غیر فناوری اطلاعات بوده است. مابقی آن نیز نتیجه افزایش نیروی کار و کیفیت آن است و سهم سرمایه‌گذاری فناوری اطلاعات و بهره‌وری کل عوامل تولید تقریباً صفر بوده است.

از سوی دیگر، رشد بهره‌وری نیروی کار، در این دوره زمانی از همه کشورهای آسیایی کمتر است. در این میان، تعمیق سرمایه غیر فناوری اطلاعات که مربوط به استفاده نیروی کار از ماشین‌آلات پیشرفته است و بهبود کیفیت نیروی کار مهمترین عوامل این رشد و تعمیق سرمایه فناوری اطلاعات یعنی استفاده نیروی کار از فناوری اطلاعات و اصلاح ساختار و بهبود ترکیب عوامل سهمی در رشد بهره‌وری نیروی کار نداشته است.

سازمان ملی بهره‌وری ایران، به موجب ماده ۷۹ قانون برنامه پنجم توسعه، برنامه جامع بهره‌وری کشور را در سال ۱۳۹۴ تهیه و با تأیید هیئت دولت توسط معاون اول رئیس جمهور به دستگاه‌های اجرایی کشور ابلاغ کرد. در این برنامه تدوین نظامنامه متولیانبهره‌وری، ارتقای فرهنگ در حوزه بهره‌وری، پیش‌بینی منابعبودجه‌ای برای برنامه‌های ارتقای بهره‌وری در بودجه‌های سنواتی، تدوین دستورالعمل‌های سنجش، تدوین شاخص‌های اختصاصیبهره‌وری در دستگاههای اجرایی، انتشار شاخص‌های بهره‌وریدر بخش‌ها، ارایه آموزش‌های تخصصی بهره‌وری، توسعه خدماتفنی و مشاوره‌ای بهره‌وری، تولید آمارهای مورد نیاز سنجشبهره‌وری، تدوین برنامه‌های عملیاتی ارتقای بهره‌وری دردستگاه‌های اجرایی، تقویت نظام مدیریت بهره‌وری استان‌ها و تبادل دانش با مراجع بین‌المللی، به عنوان استراتژی دولت برای جریان‌سازی و تسریع در حرکت ملی بهره‌وری معرفی شد.

از سوی دیگر، با ابلاغ برنامه ششم توسعه و تعیین نقش دستگاه‌های اجرایی کشور برای استقرار چرخه بهره‌وری در واحدهای ستادی و عملیاتی که تقویت‌کننده اهداف و اقدامات اجرایی تکلیفی در برنامه جامع بهره‌وری کشور است، الگوی جدیدی مبنی بر رویکرد مسأله محور برای پیشبرد این اهداف طراحی و با عنوان راهنمای اجرایی ماده ۵ قانون برنامه ششم در سال ۱۳۹۷ از سوی سازمان ملی بهره‌وری ایران تهیه و ابلاغ شد. بدین ترتیب، دستگاه‌های اجرایی کشور می‌توانند با طی ۱۰ گام از مرحله نهادسازی و ایجاد ساختار و ارکان بهره‌وری در واحدهای ستادی و عملیاتی خود، تعیین اهداف و اولویت‌های اجرایی و شناسایی مسائل بهره‌وری (عوامل محرک و بازدارنده برای دستیابی به اهداف)، ریشه‌یابی مسائل و تدوین اقدامات اساسی متعاقب آن برنامه‌های عملیاتی ارتقای بهره‌وری، پایش و ارزیابی برنامه‌ها و تکرار مجدد چرخه بهره‌وری برای بهبود مستمر می‌توانند به استقرار چرخه بهره‌وری مبادرت ورزند.

عملکرد دستگاه‌ها در این زمینه متفاوت و پر نوسان بوده است. مطابق با آخرین اطلاعات و تعاملات انجام شده تاکنون ازمجموع۳۴ دستگاه ملی، ۲۹ دستگاه اجرایی (معادل ۸۵ درصد) باطی کردن گام اول (تشکیل و تقویت کمیته‌های بهره‌وری و تشکیلکارگروه کارشناسی) عملیاتی نمودن بند الف ماده ۵ قانون برنامهششم را آغاز کرده‌اند. از مجموع ۲۹ دستگاه ملی که مشمولاجرای گام‌های۳ و ۴ بوده‌اند، در مجموع ۱۸ دستگاه (معادل ۶۲درصد) در مرحله اجرا و یا اتمام گام‌های ۳ و ۴ بوده‌اند.

با توجه به جدیدترین مستندات دریافتی، ۸ دستگاه از ۳۴ دستگاهملی گزارش‌های مسئله شناسی (گام ۵) خود را برای سازمانملی بهره‌وری ایران ارسال نموده‌اند. میزان پیشرفت کلی استقرارچرخه بهره‌وری در کلیه دستگاه‌های اجرایی معادل ۲۳ درصد بودهاست. وزارت جهاد کشاورزی به عنوان دستگاه پیشرو در استقرارچرخه بهره‌وری، ۴۵ درصد پیشرفت کلی داشته است.

تقویت نقش راهبری سازمان ملی بهره‌وری ایران با ایجاد و راه‌اندازی شبکه ملی بهره‌وری کشور که در آن ذینفعان بهره‌وری در بخش‌های خصوصی و عمومی (از سطوح واحدهای خرد اقتصادی که عمدتاً بهره‌وری و کارایی نمود مشخص‌تری دارد تا سطوح کلان و نهادی) در دستور کار این سازمان قرار دارد. انتقال تجارب برتر، تعیین عوامل محرک و بازدارنده رشد بهره‌وری در حوزه‌های میان‌بخشی و فرابخشی از کارکردهای مهم این شبکه تلقی می‌شود.

*رییس سازمان ملی بهره وری